La reforma electoral que le espera al Congreso

Tradicionalmente los Acuerdos de Paz suponen cambios en las normas electorales. La idea esencial para esas reformas es que se están cambiando balas por votos. El documento que firmaron el Gobierno y las Farc el pasado mes de noviembre no es ajeno a ese propósito. Este semestre el Congreso tendrá que debatir la llamada Reforma Política, un compendió de propuestas que buscan ajustar el sistema electoral a las necesidades del país de cara al proceso de paz.

La reforma es ambiciosa y desde ya desata controversias. Incluso se da por descontado que su trámite no comenzará pronto pues en algunos de los puntos esenciales aún no hay consensos. Se sabe que en la comisión primera no hay luz verde sobre algunos temas como el origen político versus el origen técnico del Consejo Nacional Electoral ni las facultades jurisdiccionales que se le podrían atribuir. También está en discusión el número de afiliados para instituir organizaciones políticas, de lo que dependerá  la capacidad de postulación a la circunscripción nacional o a otras de menos alcance. 

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En todo caso, lo que es claro es que este semestre el Congreso vivirá un intenso debate sobre los alcances de esta reforma. Ese articulado surge del acuerdo al que llegaron las Farc y el gobierno el año pasado. En el documento quedó consignado que con el objetivo de “modernizar y hacer más transparente el sistema electoral” se crearía una Misión Especial Electoral.

El grupo estuvo conformado por siete expertos y adelantó, según el acuerdo “un amplio y efectivo proceso de participación con todos los partidos, movimientos y agrupaciones políticas a objeto de obtener el más amplio consenso posible en la producción del Informe Final”. El pasado 17 de abril, la Misión Electoral entregó el informe final, aunque el debate y búsqueda de consenso con las fuerzas políticas continuó hasta el 17 de mayo. Ese día se radicó en el Congreso el proyecto de Acto Legislativo “por el cual se adopta una reforma política y electoral que permita la apertura democrática para la construcción de una paz estable y duradera (Reforma política y electoral)” .

 Los aspectos básicos del proyecto incluyen el sistema electoral, la financiación de la política, y la arquitectura institucional. También busca precisar el alcance de las sanciones administrativas, frente a los derechos políticos consagrados en la  Convención Americana sobre derechos Humanos.  Estas son las propuestas fundamentales. 

1. Cambios en el sistema electoral

Los aspectos básicos del proyecto incluyen el sistema electoral, la financiación de la política, y la arquitectura institucional. También busca precisar el alcance de las sanciones administrativas, frente a los derechos políticos consagrados Convención Americana sobre derechos Humanos.

Las propuestas sobre el sistema electoral, incluyen las normas sobre las organizaciones políticas-partidos y movimientos políticos y su capacidad para postular candidatos, y la exigencia de listas cerradas y bloqueadas.

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Es importante destacar que se distingue en la Reforma Electoral entre movimiento y partido político, distinción que para efectos prácticos no existe desde 1991.  Es así como serán movimientos políticos a aquellas organizaciones políticas que demuestren tener una base de afiliados compuesta por al menos el 0,2 por ciento del censo electoral nacional.

Los movimientos políticos podrán postular de listas y candidatos en circunscripciones territoriales, siempre que hayan demostrado que cuentan con un número mínimo de afiliados del 1 por ciento del respectivo censo electoral y en las elecciones de carácter nacional, siempre que hayan demostrado que cuentan con una base de afiliados que residen, en al menos, un número de entidades territoriales cuyos censos sumados superen el 50 por ciento del censo electoral nacional.

La disminución del número de afiliados y las demás causales de pérdida de personería jurídica serán reguladas por la ley, sin que pueda exigirse la obtención de un mínimo de votos en alguna de las elecciones de cargos de elección popular, como condición de la personería jurídica.

Serán partido político, a aquellas organizaciones políticas que hayan obtenido una votación no inferior al tres por ciento (3 por ciento) de los votos emitidos válidamente en el territorio nacional en las últimas elecciones de Cámara de Representantes o Senado. Los partidos políticos podrán postular listas y candidatos para cargos de elección popular, recibir financiación estatal, acceder a los medios de comunicación del Estado o que usen bienes públicos o el espectro electromagnético y a ejercer otros derechos establecidos en la ley.

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Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos inscribirán candidatos y listas únicas, cerradas y bloqueadas. La selección de los candidatos de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica se hará mediante mecanismos de democracia interna de conformidad con la ley. También podrán presentar lista de candidatos en coalición para corporaciones públicas, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica que sumados hayan obtenido una votación de hasta el quince por ciento (15%) de los votos válidos de la respectiva circunscripción. La elaboración de listas respetara los principios de paridad, alternancia y universalidad

En la práctica la aplicación de estos requisitos para los nuevos actores electorales nos dan  los siguientes escenarios:

Para inscribir listas de candidatos a Senado de la República se requerirían 34.740 afiliados teniendo en cuenta el cuadro que se adjunta, mientras que un grupo significativo de ciudadanos requieren como mínimo 50.000 firmas aptas.

Para inscribir listas de candidatos a la Cámara de Representantes en el cuadro siguiente se muestran los requerimientos para los movimientos políticos (1%) y los grupos significativos de ciudadanos:

Lo que no se recogió en el proyecto de Acto Legislativo, pese a que la MEE, en su primer informe y en su informe final lo propuso, fue la creación de distritos electorales uninominales, para la elección de representantes a la Cámara en coexistencia con las circunscripciones departamentales y la del Distrito Capital. La finalidad mejorar la equidad en la representación territorial. El argumento, que tanto la representación al Senado como a la de la Cámara de Representantes favorece a las entidades territoriales más pobladas. Sin embargo si el Senado es de circunscripción nacional, pero en la práctica representa al mismo electorado de los departamentos más poblados la distorsión se da en la circunscripción para Senado, luego los correctivos deben apuntar a mejorar la representación territorial para el Senado y no en la Cámara de Representantes  (algunas curules por para circunscripciones territoriales de uno o más departamentos).

II. La financiación de la política  

El punto mas importante de la Reforma, la financiación de la política, es una respuesta a lo que la pérdida de legitimidad que supone el recurrentemente dudoso entramado de la financiación de las campañas electorales . Debe destacarse el avance hacia un sistema de financiación de tales campañas, preponderantemente estatal, que supone además de la tradicional reposición de gastos, anticipos para las elecciones a corporaciones publicas de elección popular y una financiación indirecta A manera de financiación indirecta el Estado garantizará el funcionamiento del servicio público de transporte el día de las elecciones.

Hasta hoy la financiación con anticipos es posible para las campañas presidenciales (Ley 996 de 2005 ) y las demás campañas a cargos uninominales ( Ley 1475 de 2011) . Se propone entonces por el Gobierno, la distribución de los anticipos se realizará de conformidad con las siguientes reglas:

1. El 50 por ciento en parte iguales entre todas las organizaciones políticas con candidatos debidamente inscritos. 2. Para la elección de una Corporación Pública el 50 por ciento se distribuirá así: (a) un 30 por ciento en proporción al número de curules que hayan obtenido en la misma elección en el proceso inmediatamente anterior; (b) un 10 por ciento  proporcionalmente al número de mujeres inscritas como candidatas en cada lista; y, (c) un 10 por ciento proporcionalmente al número de jóvenes inscritos como candidatos en cada lista.(iii) para la elección de presidente de la república, gobernador o alcalde, el 50 por ciento se distribuirá en proporción al número de curules obtenidas en el Congreso, Asamblea o Concejo respectivo en la elección inmediatamente anterior.

Se prohíbe a las campañas electorales y a las organizaciones políticas entregar donaciones, dádivas o regalos a los ciudadanos, o contratar transporte de electores para la fecha de elecciones y para actos y manifestaciones públicas; las transacciones y de las organizaciones políticas y las campañas electorales deberán realizarse únicamente mediante los mecanismos y medios del sistema financiero. Los particulares que hagan contribuciones de cualquier naturaleza a partidos, movimientos políticos o campañas electorales están obligados a rendir públicamente cuentas sobre el origen, volumen y destino de ellas. La violación de los topes máximos de financiación de campañas, así como las normas de propaganda electoral, transporte de electores y movimientos monetarios, son causales de pérdida de investidura o del cargo.

Se implementará el Registro Nacional del Proveedores Electorales, para inscribir a todas las personas que suministren bienes y servicios a las campañas electorales y se registrarán precios de referencia de los mismos. Las campañas electorales solo podrán adquirir bienes y servicios de quienes aparezcan en el registro, con excepción de las adquisiciones de mínima cuantía que defina el Consejo Electoral Colombiano.

III. La arquitectura institucional

La MEE, tanto en su primer informe, como en el final, propuso una estructura de tres instituciones, la RNEC, el Consejo Electoral Colombiano (CEC) y la Corte Electoral (CE), con formas de elección distintas de la directa por el Congreso como lo es la del actual CNE. En cuanto a las funciones en la práctica la RNEC, no sufre mayores cambios en sus funciones por lo demás básicamente administrativas. Realmente las dificultades surgen en el propósito de armonizar órganos que han presentado, dificultades prácticas en el ejercicio de funciones asignadas especialmente con la reforma del Acto legislativo No 1 de 2009 , la Ley 1475 que lo desarrolla y el control judicial de algunos  actos del  CNE, sometidos en todo caso los que resuelven sobre  escrutinio de las elecciones,  al requisito de procedibilidad que desarrolla el Cepaca.

Para ello la MEE, propuso crear la Corte Electoral, y encargarla de la guarda de la función electoral, que es la resulta del ejercicio del voto y de los procesos electorales que nacen del mismo. A dicha corte, que haría parte de la Rama Judicial, se le asignaban básicamente las funciones de la Sección 5ª del Consejo de Estado y la de pérdida de investidura de la Sala Plena  de tal corporación.

En el proceso de debate y consenso del informe de la MEE, la idea de la Corte Electoral no tuvo viabilidad, pero el proyecto de Acto legislativo recoge algunos gajos de esa idea de Corte Electoral a la cabeza de una no nacida Rama Electoral.

En efecto, en la propuesta de numeral 1º del articulo 265 se señala que al CNE, tendrá de conformidad con la ley, la atribución de “Ejercer la suprema inspección, vigilancia y control sobre el ejercicio de la función electoral y los procesos electorales.” Así mismo las funciones propuesta para los numerales 8º ,11º ,12º ,13º y 14º , se ejercerán con fuerza de cosa juzgada , es decir como juez.  El tema de las funciones judiciales que se propone busca dar respuesta práctica a la inquietud permanente sobre la incertidumbre en el tiempo, de muchos  temas que no admiten demoras, como la legalidad o eficacia de las  decisiones de partidos o movimientos políticos; la revocatoria de la inscripción de candidatos; los reclamos en el escrutinio y el mismo escrutinio.

La tradición colombiana de mas de 100 años, supone que los temas de nulidad electorales son de competencia de la jurisdicción Contenciosa Administrativa. Es una tradición que resulta de la necesidad de proteger los resultados electorales del origen político de los escrutadores, incluyendo el CNE. Sin embargo, han coexistido dos tesis en relación con la órbita funcional del Consejo Electoral. Una extensiva coherente con lo ágil que debe ser del proceso electoral, que excluía los temas de las reclamaciones electorales, que se hacen solo sobre la base de precisos documentos electorales que se expiden solo en y por razón del control del proceso electoral, actos que estaban excluidos por la taxatividad   legal del control contencioso administrativo. Esta tesis fue cambiada en el año 2000, por el Consejo de Estado, que hizo de lado la taxatividad legal y asumió el control de legalidad de las decenas de miles de reclamaciones que se presentan en un proceso electoral por la causal genérica de nulidad, volumen de actos sujetos a control que por diseño funcional es complejo y demorado .

Lo ideal en un Estado de Derecho, son jueces imparciales en su origen y que todas las actuaciones administrativas tengan control judicial. Por ello, sería conveniente considerar en la reforma, el recurso de amparo electoral, que en palabras de la presidenta de la Sección V, Dra. Lucy Jeannette Bermúdez opera a “manera de tutela o habeas corpus”  que propone al Gobierno el Consejo de Estado, para “inhabilidades, doble militancia,  tanto en sede administrativa y en sede judicial, con el fin de que antes de la elecciones se saneen los inconvenientes”

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Se propone en el proyecto de Acto legislativo, adicionar el articulo 40 de la Constitución Política con este inciso: “Las limitaciones de los derechos políticos decretadas como sanciones que no tengan carácter judicial producirán efectos solo cuando sean confirmadas por decisión de la jurisdicción contenciosa administrativa en el grado jurisdiccional de consulta. Esto no incluye las decisiones que afecten la permanencia en cargos públicos”. Es decir la sanción que inhabilite queda suspendida hasta la decisión de la justicia contenciosa administrativa, sin perjuicio que vgr. la destitución como sanción que se produzca simultáneamente tenga efecto.

Desde el fallo C-551 de 2003, en el control previo de la Ley 796 de 2003, por la cual se convocó al Referendo de ese mismo año, la Corte Constitucional señaló al referirse al punto “1. PÉRDIDA DE DERECHOS POLÍTICOS”, que dicha pérdida debía entenderse con las limitaciones del articulo 23, del Pacto de San José aprobado por la Ley 16 de 1972 y que hace parte del bloque de constitucionalidad. En síntesis las limitaciones al ejercicio de los derechos políticos por condenas, deben entenderse, como condena proferida por juez competente en proceso penal.

*Texto escrito por Carlos Ariel Sanchez Torres, experto en derecho electoral y ex registrador nacional.