Reforma tributaria: primer campanazo de alerta

La semana pasada, la agencia calificadora Standard & Poor’s (S&P) anunció su decisión de revisar a nivel negativo la perspectiva del país, lo que se convirtió en un campanazo de alerta para el gobierno sobre los riesgos que puede enfrentar Colombia si no logra aplicar oportunamente medidas fiscales.

Aunque el país conserva la nota crediticia dos escalones por encima del grado de inversión, la misma agencia advirtió que aumentó la probabilidad de una futura baja en la calificación, si se agrava el deterioro fiscal y externo de Colombia por la caída del precio del petróleo y su impacto en las finanzas públicas. Concretamente, S&P dijo que el gobierno, a más tardar este año, debe tomar medidas de ajuste tanto en el gasto (recortes) como en los ingresos (impuestos), para contener el déficit presupuestal.

Los analistas locales ya habían anticipado que podría llegar una revisión a la perspectiva del país, no solo por el evidente deterioro de las cifras fiscales y externas, sino porque el gobierno trasladó la reforma tributaria a la agenda del segundo semestre, lo que envió señales desalentadoras a los mercados frente a un tema de tanta prioridad. Como quien dice, si la llamada reforma tributaria estructural se pensaba solo como una medida para darles competitividad a las empresas, ahora su importancia radica también en la necesidad de garantizar la sostenibilidad fiscal del país.

Aunque el presidente Juan Manuel Santos y su ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, han expresado su compromiso de presentar la medida al Congreso en la legislatura que comienza en julio, en el ambiente persiste la inquietud de que realmente sea una verdadera reforma estructural que pueda enfrentar los enormes retos del país en el corto y mediano plazo.

Estos tienen que ver con la necesidad de estimular los nuevos sectores llamados a liderar el crecimiento económico, como la industria, el agro y el sector turismo, ahora que terminó el protagonismo del sector minero-energético. Pero, también, tienen que ver con la urgencia de balancear las cargas impositivas entre todos los contribuyentes y, al mismo tiempo, aumentar el recaudo tributario para ganar mayor músculo fiscal y atender el incremento que se avecina en el gasto. Por ejemplo, para garantizar la financiación del posconflicto para que la paz sea sostenible. Entre otras, habrá que hacer grandes inversiones para dotar de bienes públicos y servicios sociales a las poblaciones rurales más pobres. Como dice el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Luis Alberto Moreno, el éxito del posconflicto tendrá mucho que ver con la forma como se invierta en la Colombia olvidada.

Desde otro punto vista, una reforma tributaria profunda es necesaria para caminar hacia la meta de ser un país de altos ingresos con movilidad social, como propone el BID en un estudio en el que plantea la visión estratégica de Colombia hacia 2030.

Según dicha propuesta, en 20 años el país podría pasar de ser una economía de ingresos medios (como hoy), a una de 30.000 dólares per cápita, similar al promedio de ingresos de los países del sur de Europa. Para lograr este objetivo la economía requiere crecer al 6 por ciento anual, similar a la tasa de países asiáticos. Estas tasas de crecimiento se pueden alcanzar si se aumenta la inversión pública anual del 3,5 por ciento actual hasta el 7 por ciento del PIB, para lo cual es necesario incrementar los recursos fiscales.

Como lo recuerda este estudio, presentado la semana pasada en Foros SEMANA, el nivel de ingresos tributarios de Colombia es muy bajo. No logra superar el 18 por ciento del producto interno bruto (PIB), mientras que el promedio de los países que hacen parte de la Ocde (a donde Colombia se alista para entrar) está en el 26 por ciento del PIB. Frente a países de América Latina está aún más lejos. Por ejemplo, en Argentina los ingresos tributarios representan el 29 por ciento del PIB y en Brasil el 26 por ciento. De acuerdo con el BID, la limitada recaudación tributaria colombiana está determinada principalmente por tres factores: muchos incentivos y exenciones, deficiente administración tributaria y demasiada informalidad de la economía.

Según Moreno, para lograr los objetivos de crecimiento por medio de la inversión pública, planteados en este trabajo, se requiere reformar la política y la administración tributaria para que gradualmente suba la recaudación en al menos 6 puntos porcentuales del PIB al cabo de siete años, de manera que se puedan dedicar 3,5 por ciento del PIB adicionales a la inversión pública y 2,5 por ciento a gastos corrientes asociados al incremento de la inversión.

Un análisis de la estructura tributaria colombiana muestra que el potencial de los principales impuestos nacionales y subnacionales (regionales) en Colombia (IVA, renta, predial e ICA), adicionales a la recaudación actual, podrían llegar a 13 por ciento del PIB. Y una estimación más conservadora del incremento real de la tributación podría llevar a recaudar en un rango entre 6 y 9 por ciento del PIB.

El país podría alcanzar progresivamente ese nivel, señala el trabajo del BID, empezando por aumentar las bases tributarias, reducir las exenciones, fortalecer la administración tributaria, disminuir la evasión fiscal, actualizar avalúos y, posteriormente, ajustar las tasas.

Acuerdo fiscal

A pesar del amplio consenso sobre la importancia de hacer una verdadera reforma tributaria estructural, no será fácil llevarla a la realidad. Una cosa dicta la razón económica y otra la política, y este será un año muy complicado por el proceso de paz en marcha.

Por eso, algunos proponen un gran pacto fiscal por la reforma. El exministro de Hacienda Roberto Junguito dice que este tema es ineludible. “No podemos dilatarlo más. La reforma tributaria tiene que salir este año”, afirmó al intervenir en el foro BID-SEMANA. De hecho, considera que, para alcanzar lo planteado en el estudio, hay que ir mucho más allá de las recomendaciones de la comisión de expertos convocada por el gobierno. Según el exministro, para que la reforma sea aceptada por todo el país es necesario vincular el origen del tributo con el destino de los recursos. Es decir, la gente tiene que saber que verá los impuestos que paga retribuidos en beneficios palpables.

El presidente de la Andi, Bruce Mac Master, recuerda que todos los ciudadanos tienen que sostener al Estado, y, por eso, respalda la idea de un gran pacto o acuerdo político para apoyar la reforma tributaria estructural.

Para el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, la paz debería ser ese gran motivador que ayude a tomar decisiones difíciles e impopulares como la reforma tributaria. “No olvidemos que la paz es una forma de acercarnos a una Colombia que ha tenido ausencia del Estado. Sus costos están asociados a cerrar brechas”, dijo en el mismo evento, donde nuevamente se comprometió a presentar la reforma tributaria en el segundo semestre del año. “No es para cuadrar las cuentas de 2016 o de 2017. No es para salvar a un gobierno. Esta reforma es un legado para el país”, dijo.

En síntesis, se necesita la reforma tributaria estructural no solo para no arriesgar la calificación crediticia, sino también para asegurar la financiación del posconflicto y para que la meta de ser un país de ingreso alto con movilidad social, como propone el BID, sea alcanzable.

Pacto por el desarrollo

Los siguientes son algunos de los puntos que plantea la visión estratégica del BID para Colombia en 2030:

- Pasar de ser un país de ingresos medios a uno de 30.000 dólares per cápita, un nivel similar al promedio de ingresos de los países del sur de Europa.

- Crecer de ahora a 2030 al 6 por ciento anual, una tasa similar a la de los países asiáticos.

- Incrementar la inversión pública al doble de sus niveles actuales con el propósito de aumentar la productividad; gestionar mejor y más eficientemente las instituciones públicas; fortalecer una clase media que ha crecido aceleradamente.

- Colombia necesita aumentar los recursos fiscales. Es necesario aprobar y llevar a cabo una reforma tributaria integral que permita ampliar la base y elevar el recaudo en 6 por ciento del PIB en el lapso de siete años.