Reformitis

Falta casi una semana para que termine el primer año legislativo de la era Santos, y el ambiente en el Capitolio no tiene nada que ver con el que normalmente se siente en esta época. No hay largos debates ni votaciones tumultuosas a altas horas de la noche para tratar de salvar, en el último minuto, los principales temas de la agenda. Parecería que esta vez las vacaciones se hubieran anticipado, y la razón es que el Congreso terminó la tarea antes de tiempo.

Y no cualquier tarea. La agenda aprobada hasta ahora, sumada a unos pocos proyectos que pasarán sin problemas esta semana, arroja un considerable saldo a favor. El número de leyes y reformas constitucionales es alto, y también su importancia. El proyecto de víctimas ha recibido reconocimiento como un instrumento con capacidad de contribuir a cerrar heridas de las violencias del pasado. Iniciativas como la que reasigna las regalías, la que redefine el ordenamiento territorial, las que regulan lasla inteligencia o el estatuto anticorrupción jamás podrían catalogarse como de poca monta. El desmonte de la Comisión Nacional de Televisión y la ley del deporte rondaron por las Cámaras durante años y siempre se enredaron en los trámites o se quemaron en la puerta del horno. El trabajo legislativo en el último año de destrabó y supera los logros, casi siempre positivos, que suelen arrojar los gobiernos en sus lunas de miel. La de Santos ha sido, en este aspecto, una de las más dulces.

Varias razones explican este resultado. La principal es que la Unidad Nacional -conformada por los partidos de la coalición de gobierno La U, Cambio Radical, conservadores y liberales- resultó una estrategia de trabajo más sofisticada de lo que parecía. Su operatividad no se explica simplemente por el hecho de que, sumados, los senadores y representantes de estas colectividades conforman amplias mayorías. También fue esencial la creación de la Mesa de Unidad, conformada por los jefes de los partidos, y el hecho de haber puesto a su disposición, desde el primer momento, la lista completa de leyes en las que se jugaría a fondo. Los proyectos que pasaron por la mesa salieron fortalecidos con una bendición que facilitó las discusiones en el Congreso por el peso político que traían. Y los partidos tuvieron que alinear a sus bancadas, en los debates y en las votaciones, para hacer valer los compromisos asumidos por sus respectivos jefes en la Mesa de Unidad. Esto redujo los tiempos de las discusiones y de las votaciones, a lo cual contribuyó la presidencia férrea con formas díscolas de Armando Benedetti, quien llegó a impedir el uso de la palabra de los ministros en coyunturas claves como la plenaria de la ley de víctimas, que casi se enreda.

El presidente Juan Manuel Santos se jugó su primer año de gobierno en el campo de las reformas legislativas. Y designó, para patinar la ambiciosa agenda, a Germán Vargas Lleras como ministro del Interior: un peso pesado, exrival suyo en la campaña, con experiencia en el Senado -el cual había presidido- y conocedor como pocos de la filigrana, los hábitos y los reglamentos del Congreso. El gobierno aceleró la entrega de sus proyectos claves, que estuvieron a disposición del Legislativo en los dos meses siguientes al 7 de agosto, e hizo una distribución cuidadosa entre Senado y Cámara para evitar trancones legislativos. Vargas Lleras se apoyó en la Mesa de Unidad, y los encuentros de las bancadas con el presidente -que eran muy frecuentes en los tiempos de Álvaro Uribe- se limitaron a los momentos críticos: a alinear a los conservadores, por ejemplo, cuando estuvieron a punto de dividirse por algunos aspectos de la ley de víctimas. Las relaciones entre el ministro Vargas y el presidente del Senado, Armando Benedetti -ambos de temperamento impetuoso-, tuvieron puntos difíciles, en los que fue crucial la intervención paciente del secretario general de la Presidencia, Juan Carlos Pinzón, con su aureola de que cuando habla es el vocero del jefe.

La diversidad de la Unidad Nacional también facilitó el trámite de los proyectos. La presencia de cuatro partidos amplió el margen de maniobra del gobierno, porque ninguno era esencial. No hubo poder de veto y eso, en la práctica, redujo cualquier capacidad de chantaje. Los liberales se apartaron de la agenda gubernamental en algunos temas económicos -como la sostenibilidad fiscal-, sin poner en peligro la supervivencia de la coalición ni la aprobación de las leyes.

El papel de los cuatro partidos no se limitó al tradicional apoyo del Legislativo a los proyectos del Ejecutivo. También el gobierno acogió ideas de las colectividades que participaron en la Mesa de Unidad Nacional: la ley de víctimas y la de primer empleo fueron propuestas del liberalismo durante la campaña electoral. "Es más fácil apoyar proyectos de otros cuando otros apoyan los de uno", dice el ministro Vargas Lleras. El gobierno entendió que el reconocimiento político de cara a la opinión pública es una contraprestación legítima que puede ser muy provechosa para quien lo apoya. La mejor muestra es que los liberales, en sus más recientes campañas publicitarias, reclaman ser gestores de "las ideas que gobiernan".

El balance positivo, por la agenda aprobada y los métodos utilizados, no está exento de riesgos. Los partidos de oposición -el Polo Democrático y los verdes- tienen una representación débil con la que difícilmente han podido debatir las iniciativas que llegan cocinadas en la Mesa de Unidad Nacional. "La Unidad Nacional le ha funcionado al presidente, pero al Congreso le falta rescatar la autonomía", según el senador polista Luis Carlos Avellaneda. Que casi el cien por ciento de las leyes y reformas constitucionales aprobadas tengan origen en el Ejecutivo no es nada nuevo en Colombia, pero no es lo ideal. Varias de las iniciativas, por su alcance y complejidad, pasaron sin suficiente debate y muchos de quienes las votaron no profundizaron en sus detalles.

Lo cierto es que al aproximarse el primer año del gobierno de Juan Manuel Santos, su gestión legislativa arroja conclusiones sobre su talante y posicionamiento ideológico. El presidente ha retomado la tradición liberal de corregir fallas estructurales, y buscar cambios sociales, mediante innovaciones legales e institucionales Un modelo que responde al país moderno e inserta a Colombia en la globalización. En temas con impacto social como el estatuto de víctimas, Santos se la jugó por una visión progresista, que cae bien en la izquierda. En los proyectos de la agenda económica -regalías, sostenibilidad fiscal, regla fiscal- más bien se puso a tono con las sensibilidades de los inversionistas, nacionales y extranjeros, que se asocian con la derecha.

Se necesitará tiempo para sacar conclusiones definitivas sobre el impacto de la agenda legislativa aprobada por este Congreso. Dotado con instrumentos que no tuvo ninguno de sus antecesores más recientes, Juan Manuel Santos deberá demostrar, en una segunda etapa, su capacidad de gestión para llevar a la práctica lo que se ha aprobado en el papel. Falta ver también si en los próximos años, en los que la aprobación de leyes le cede la prioridad a la ejecución, la Mesa de Unidad conserva el mismo potencial y logra mantenerse viva.

Tampoco es claro si el Congreso cambió o si solo ha tenido un momento de alto vuelo, empujado por vientos favorables, pero temporales. Su trabajo no ha terminado y aún tiene pendientes importantes como la venta de Ecopetrol, la reforma a la justicia, el estatuto de educación superior y el cambio del régimen carcelario. Mucho por hacer, sobre todo si quiere mejorar su imagen. Porque pasar un año con buenas calificaciones es importante, pero para graduarse se necesitan más años como el que acaba de pasar, y muchos menos escándalos.