¿Se debería regular la tutela?

La tutela ha sido el mecanismo por medio del cual los colombianos han hecho efectivos derechos fundamentales como la salud, la educación, el trabajo, entre otros. Con la carta, este mecanismo cumplió 20 años de vigencia.
 
Esta semana en la que los presidentes de las altas cortes y funcionarios del Gobierno se han reunido para analizar la reforma a la justicia, la tutela ha sido parte de la discusión. La reunión entre los juristas y delegados del Gobierno —que estrena como ministro de Justicia a Juan Carlos Esguerra— busca concertar las posiciones. La tutela ha sido uno de los puntos de desencuentro, según lo han explicado magistrados y funcionarios que han dado declaraciones sobre los resultados de las conversaciones. 
 
Qué significa regular la tutela
 
El Gobierno a través del ministro del Interior, Germán Vargas Lleras, ha expresado que es partidario de regular la tutela pero no de restringirla. La regulación, según ha dicho, es para evitar la inestabilidad jurídica que generan “las tutelas contra sentencias”. Y se refiere a las demandas en contra de fallos, cuando los ciudadanos están en desacuerdo con sus decisiones. Pero el Ejecutivo ha dejado claro que la tutela es un mecanismo que ha acercado a la justicia a la población y que por lo tanto no debe limitarse.
 
El exmagistrado de la Corte Constitucional Jose Gregorio Hernández, quien tiene una posición moderada frente a la propuesta de reforma, considera que “el Gobierno no debería proponer que la tutela se prohíba para derechos tan importantes como la salud o la seguridad social”. El exmagistrado defendió el argumento esgrimido por la mayoría de constitucionalistas que consideran que este ha sido el único mecanismo efectivo mediante el cual el ciudadano ha podido hacer efectivo el cumplimiento de sus derechos, especialmente a la salud. 
 
En su más reciente análisis, la Defensoría del Pueblo, por ejemplo, encontró que el 68,2 por ciento de las tutelas para pedir la protección del derecho a la salud, han sido para exigir servicios que hacen parte del Plan Obligatorio de Salud. Es decir que el mecanismo ha servido para que las personas no se queden sin los servicios que las EPS deben darles a sus usuarios obligatoriamente. Los beneficiarios de la tutela suman casi 4 millones de personas (casi el 10 por ciento de la población).
 
Según José Cuesta Novoa, secretario de la Red Nacional de Beneficiarios de la tutela, la población a la que se le ha tutelado su derecho ha encontrado en este mecanismo una apuesta por la no-violencia. “Este mecanismo ha cumplido, entre otras, la función de válvula de escape institucional ante la violencia. La tutela es un mecanismo de protección y a la vez de participación ciudadana en la resolución de los conflictos”, dijo.
 
No obstante, hay otras voces que consideran que los alcances de este mecanismo deberían limitarse. Por ejemplo, el abogado constitucionalista Juan Manuel Charry considera que hay sentencias de tutela que “definen políticas públicas, y eso es una extralimitación de la Corte Constitucional”.
 
Para Charry, los fallos de tutela que no se ciñen a casos particulares sino que tienen alcances generales, como la sentencia T-024 que amparó los derechos de toda la población desplazada, le han dado un enorme poder a la Corte Constitucional, “que ahora cumple funciones del Ejecutivo y del Legislativo”.
 
Contrario a la opinión de la mayoría, para Charry el diseño institucional de la Constitución de 1991, que fue la que creó la tutela, tiene fallas estructurales. Él no solo defiende la limitación de este mecanismo, sino la convocatoria una Asamblea Constituyente para redefinir las funciones de la Constitución, entre otros órganos del Estado.
 
Tutelas contra sentencias
 
Pero la discusión que ha propuesto el Gobierno no gira en esa órbita. De hecho, en la celebración de los 20 años de la Constitución, han sido menos las voces que resaltan los desaciertos de la Carta que las que reconocen sus avances, entre los que se cuenta la tutela.
 
Por eso, el ministro Vargas Lleras ha recalcado que no es partidario de limitar los alcances de la tutela, pero sí de regular el alcance de las tutelas contra sentencias. Estas tutelas han ocasionado lo que en el argot popular se conoce como “un choque de trenes”.
 
En la historia de la jurisprudencia reciente hay casos emblemáticos de esos fallos. Por ejemplo, el Consejo Superior de la Judicatura falló una tutela que ordenaba a la Corte Suprema de Justicia quitar la mención del entonces ministro de Protección, Diego Palacio, de la sentencia contra la ex congresista Yidis Medina, quien fue condenada por el delito de cohecho al recibir dádivas a cambio de su voto favorable al proyecto que permitió la reelección presidencial. Palacio instauró una tutela con el argumento de que la Corte Suprema de Justicia estaba prejuzgando y que había vulnerado su derecho al buen nombre y al debido proceso. No obstante, la Corte Constitucional revisó la sentencia y ratificó la decisión inicial de la Corte Suprema.
 
A propósito del debate jurídico, la posición de varios magistrados de la Corte Constitucional es que no se puede limitar el derecho de un ciudadano a controvertir una decisión judicial cuando considere que se ha vulnerado uno de sus derechos.
 
El exmagistrado de la Corte Constitucional Eduardo Cifuentes considera que la tutela está muy bien regulada y no se requiere una norma en esa materia. “La tutela tiene una base interpretativa muy amplia en toda la jurisprudencia de la Corte Constitucional, de suerte que no veo ninguna necesidad para regular en detalle la tutela. De hecho, estos 20 años coincidimos en que si hay una institución aceptada por el pueblo colombiano es la acción de tutela. De modo que ¿por qué vamos a reformarla?”, dijo.
 
Hernández tiene una posición moderada al respecto. En su criterio, la Corte Constitucional ha fijado la ruta a seguir para que no se presenten los llamados choques de trenes.
 
“La Corte Constitucional ha sido muy clara y contundente al decir que en principio, la acción de tutela no cabe contra acciones judiciales, y menos, contra tribunales de cierre”, dijo. Los tribunales de cierre son las altas cortes, que de acuerdo a su especialidad (administrativa, penal, constitucional) se constituyen en las más altas instancias de la justicia.
 
“Pero como se han presentado discrepancias entre los operadores jurídicos, sería útil una norma constitucional que permita que la tutela no se puede prohíba de manera absoluta frente a las sentencias judiciales”, agregó.
 
Es decir que en principio no se debe permitir que se abuse de la tutela como recurso para controvertir las decisiones judiciales definitivas. “Pero en caso de que haya una notoria vía de hecho de un juez en contra de un ciudadano no se puede negar para restablecer el derecho”.
 
Charry considera que los choques de trenes han generado muchos problemas a los ciudadanos porque mientras un tribunal dice una cosa, otro dice otra. “Las personas que están en la mitad a veces no saben qué hacer frente a dos decisiones distintas. Eso hay que resolverlo”, dijo.
 
El constitucionalista abogó, no por la limitación de la tutela contra sentencias, sino por una definición más precisa de las facultades de los tribunales. En ese sentido consideró que si un tribunal se equivocó y violó el derecho de una persona con un fallo, otro tribunal podría tutelar el derecho de la persona, pero nunca revisar la decisión.
 
“Cuando un caso es cosa juzgada, no se debería permitir la revisión de ese fallo. Pero en caso de que un ciudadano considere que el fallo se equivocó y, por ejemplo, vulneró su derecho al buen nombre, un tribunal podría tutelar su derecho, pero sin derogar el fallo”, dijo.
 
De un lado, la tutela ha sido muy importante para el desarrollo de la jurisprudencia, y del otro, para que el goce efectivo de los derechos no se quedara en letra muerta. Sus defensores son más que sus detractores. Por eso, los analistas consideran que es difícil que su limitación vaya más lejos del intento de regular su alcance contra las decisiones judiciales. Hasta ahora, sin embargo, en este aspecto de la reforma no hay consenso entre los magistrados que representan las altas cortes y el Gobierno.