Sábado, 10 de diciembre de 2016

| 2003/06/29 00:00

Sin anestesia

Pese a la fuerte resistencia de sindicatos y políticos Alvaro Uribe sacó adelante una profunda reforma del sector público. ¿Producirá buenos resultados esta cirugía?

La cirugia que Alvaro Uribe le está practicando al Estado colombiano ha sido larga, profunda y sin anestesia. Comenzó hace un año, cuando todavía era Presidente electo y anunció que fusionaría varios ministerios, siguió después con la liquidación de algunas entidades medianas, estilo Incora o Inurbe, y llegó a su punto más delicado y decisivo la semana pasada cuando, en vísperas de que se vencieran las facultades especiales que el Congreso le dio para reorganizar la administración pública y transformar radicalmente las dos entidades más difíciles del Estado: Ecopetrol y el Seguro Social.

No las liquidó, como había hecho tres semanas antes con Telecom. No hubo despidos en ellas, al menos por ahora. Tampoco las privatizó, como temían los sindicatos. Lo que hizo el gobierno fue dividir tanto el ISS como Ecopetrol en varias empresas y entidades que ahora funcionarán de manera independiente y diferente. Después de estos cambios estas grandes empresas estatales estarán más expuestas a los rigores de la competencia y por eso no les quedará otro camino que volverse más eficientes para sobrevivir. Como no salió gente, estos cambios no producirán ahorros en un principio, sino que sus efectos se verán en el mediano plazo.

Desde hace varias semanas se venía especulando sobre los cambios que habría en el ISS y en Ecopetrol. Por la filtración de un borrador del decreto de escisión los colombianos se habían enterado de que el gobierno estaba pensando en dividir la petrolera en dos. En cuanto al Seguro, la expectativa general era que el gobierno separara la prestación del servicio de salud (es decir, la red de clínicas), del aseguramiento, que es el negocio de la EPS, la administradora de pensiones y la de riesgos profesionales.

Estas escisiones eran en realidad bastante predecibles. De tiempo atrás los gobiernos habían jugado con la idea de hacerlas. Héctor Cadena, presidente del ISS, cita estudios del profesor Lauchlin Currie, de los años 50, en los que señalaba la conveniencia de separar el aseguramiento de la prestación del servicio de salud. La lógica de mantenerlos separados es que son actividades muy distintas. Una cosa es administrar una clínica y atender pacientes y otra cosa venderle seguros de salud a la gente a cambio de una prima, que es un negocio puramente financiero. "Así como los talleres de carros normalmente son independientes de las aseguradoras, la red de hospitales debe funcionar aparte del negocio de seguros", explica Cadena.

La filosofía central de la Ley 100 de 1993, cuyo ponente fue el senador Alvaro Uribe, era precisamente separar ambas actividades. Por eso creó la figura de las EPS, que son aseguradoras, aparte de las IPS, que son las clínicas y hospitales. La idea era que las EPS compitieran entre sí por ofrecerles los mejores seguros a los usuarios, y cuando éstos se enfermaran contrataran su atención con los hospitales que ofrecieran mejores condiciones. El proyecto de ley también contemplaba separar los dos negocios del ISS, pero este artículo fue derrotado en el Congreso y por eso la ley quedó coja. El esquema de competencia entre las EPS por un lado, y entre las IPS por el otro, no se pudo aplicar porque quedó el ISS en la mitad como un monstruo atravesado.

La escisión de Ecopetrol, de otro lado, también era una idea vieja. El problema de esta empresa era que le tocaba ser al mismo tiempo árbitro y jugador de la industria petrolera. De ahí la lógica de crear la Agencia Nacional de Hidrocarburos para que se encargue de fijar las reglas de juego de la industria, de manejar la información geológica del país y de adjudicar los nuevos contratos de exploración y explotación con compañías petroleras, y de dejar en Ecopetrol las actividades puramente comerciales, para que opere como cualquier empresa del sector que busca, explota, transporta, refina y vende hidrocarburos.

La moñona

Ahora que se han hecho las escisiones del ISS y de Ecopetrol muchos se preguntan ¿por qué no se habían hecho antes si eran tan obvias? Podría decirse que los gobiernos anteriores no habían hecho muchas de estas cosas porque sencillamente no habían podido.

Hace 10 años, cuando el entonces presidente César Gaviria quiso ponerle fin al monopolio de las telecomunicaciones, abriendo este servicio a la competencia, se tropezó con una huelga en Telecom que paralizó el país y tuvo que echarse para atrás. Cuando quiso dividir el ISS, también perdió el pulso frente a su poderoso sindicato. En cuanto a Ecopetrol, las anteriores propuestas de reforma nunca avanzaron mucho, entre otras cosas, por el temor a la reacción sindical. Con unos sindicatos debilitados y fraccionados (ver artículo página 40) y ostentando un índice de popularidad que todavía supera el 70 por ciento, Alvaro Uribe tuvo el músculo político para tomar las medidas que sus antecesores no habían podido, o no habían querido hacer, pese a que también tuvieron facultades especiales.

Pero la debilidad sindical no es lo único que ha cambiado. También lo han hecho las circunstancias políticas que han rodeado las reformas. No hay que olvidar que tradicionalmente el ISS, al igual que Telecom, tenían unas burocracias gigantes que los gobiernos solían repartir entre los congresistas a cambio de su apoyo. Los puestos y contratos de estas y muchas otras entidades, como el Sena o el Inurbe, cumplían un propósito político muy claro: financiar las maquinarias clientelistas de los congresistas. Por eso era que había tanta duplicidad de funciones y tanta ineficiencia. En los anteriores intentos de reestructuración nadie se atrevía a tocar estas burocracias, por eso fue que no llevaron a nada.

En la actual reestructuración del Estado, sin embargo, las cosas parecen estar marchando por un camino diferente. El descontento que manifiestan muchos congresistas y sus recientes votaciones adversas al gobierno podrían ser un indicio de que no han logrado saciar su apetito burocrático. Y en todo caso la decisión de Uribe de liquidar o adelgazar las burocracias tradicionales muestra que no le importa enemistarse con los políticos que las manejaban y le da más credibilidad a su discurso anticlientelista.

El viernes pasado, con el vencimiento de las facultades especiales para reformar la administración pública, terminó la etapa más importante de la reestructuración que planea hacer este gobierno. Los cambios seguirán, pues el gobierno cuenta con facultades permanentes bastante amplias para liquidar y fusionar entidades. Pero los cambios más importantes ya se hicieron y ahora cabe preguntarse si esta reestructuración producirá mejores resultados que la modernización del Estado que hizo César Gaviria, y otros revolcones anteriores.

Todo dependerá de cómo se manejen las nuevas entidades que se están creando. Si se mantienen alejadas de la lógica clientelista, que termina siempre por engendrar la corrupción, los resultados podrían ser mejores. La experiencia del país muestra que el cambio de fondo no está en el número de entidades que haya, ni en su naturaleza jurídica, ni en las funciones que se les asignen, sino en la forma como se manejen. Hay que mirar lo que pasó en la última década en Bogotá, donde la administración pública se transformó para bien, con resultados muy palpables para la ciudadanía, sin que se hubiera hecho nunca un gran revolcón institucional. Bastó con que hubiera continuidad y un modelo de gobernabilidad que no pasara por la tradicional transacción de puestos y contratos a cambio de votos en el Concejo.

Las reformas institucionales que ha realizado Alvaro Uribe son un primer paso. Con ellas habrá una separación más clara de los dos papeles que cumple el Estado, que es a la vez regulador y empresario. No habrá más burocracia de la estrictamente necesaria, y aunque ese no es el único propósito, se producirá un ahorro fiscal importante. Con los recortes que se habían hecho hasta la semana pasada el ahorro se acercaba al medio billón de pesos al año. Los cambios que se han hecho, en todo caso, son sólo un medio para lograr un fin, que es transformar la administración pública y, con ella, el país. La parte más fácil quizá era escribir y firmar los decretos. Lo duro será realizar los cambios en la práctica, venciendo la resistencia de los grupos afectados (sindicatos y políticos). El trabajo apenas comienza.

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