Viernes, 9 de diciembre de 2016

| 2016/02/13 00:00

El hueco negro

En la megaobra de la Refinería de Cartagena que le costó al país más de 8.000 millones de dólares hubo mucha más incompetencia e improvisación que corrupción. ¿Quién responde?

El gobierno salió en defensa de su gestión para agilizar las obras de la refinería. Foto: Ecopetrol

El escándalo de Reficar se está convirtiendo en el peor símbolo del desgreño administrativo en la historia de Colombia.

Las cifras son difíciles de asimilar para una economía como la colombiana. Cuando se habla de que la Refinería de Cartagena costó más de 8.000 millones de dólares y que, entre mayores costos y sobrecostos, estarían involucrados más de 4.000 millones de dólares –es decir, un poco más de 12 billones de pesos al cambio de hoy– quiere decir, ni más ni menos, el doble de lo que recibió el gobierno por vender a Isagén y más de tres reformas tributarias. O frente a los mayores desfalcos que ha tenido el país, representa seis Foncolpuertos, cuatro Saludcoop y más de diez veces el carrusel de la contratación de Bogotá. Para no ir muy lejos, con esa cifra el gobierno hubiera podido financiar la construcción del metro de la capital.

Lo complicado de este escándalo es que es difícil de poner en blanco y negro, debido a la complejidad de la obra y a la cantidad de factores que entraron en juego en la construcción de la refinería. Hoy queda claro que hubo un poco de todo: falta de planeación, negligencia, inexperiencia, falta de controles, despilfarro, y, no se descarta, corrupción.

Lo que ha causado mayor indignación es que, tras casi una década de haber comenzado el proyecto y de siete años de obras, el país se vino a enterar solo ahora de la magnitud del hueco negro, tras el informe de la Contraloría General que salió a la luz pública hace un par de semanas.

Los colombianos reclaman, y las autoridades tienen que determinar, qué tanto fue negligencia, qué tanto fue despilfarro y qué tanto fueron mayores gastos justificados de una megaobra que inevitablemente iba a costar más de lo que se pensó. Y, claro, también hay que abrir el debate sobre quiénes fueron los responsables y en qué grado.

La ola del tsunami no ha parado de crecer en los últimos días: esta semana la Fiscalía se tomó las instalaciones de Reficar en Cartagena y Bogotá, se llevó los computadores y 5.000 gigas de información. La Procuraduría reabrió un proceso contra 12 funcionarios que tenía engavetado hace más de un año, y la Contraloría comenzó una nueva auditoría en el terreno para determinar si hay hallazgos fiscales. Las emisoras trataron de llamar a los principales protagonistas y el Congreso prepara un gran debate.

SEMANA supo que la Contraloría tiene en la mira para abrirles investigación a 11 directivos de Reficar, CB&I y Foster Wheeler. Por parte de CB&I son Robert Matis, Susane Pereira y José Márquez, entre otros. En Foster está Carlos Herrera, y de Reficar está su expresidente Orlando Cabrales, sobre el que recaen las mayores dudas sobre su gestión. Y en Ecopetrol están Mauricio Echeverry, exvicepresidente Jurídico y hoy embajador en Chile, y Pedro Rosales, exvicepresidente de Refinación y hombre clave de todas las reuniones y comités.

Mientras tanto, los colombianos, que no han logrado entender a fondo lo que pasó, ven con asombro cómo los dos últimos gobiernos se ‘tiran la pelota’ en este tema. El gobierno de Juan Manuel Santos dijo que terminó de bombero de un incendio originado en la administración de Uribe. Pero, a su vez, el gobierno anterior cuestiona a Santos y dice que no puede lavarse las manos tras cinco años de administrar las obras.

La situación es tan delicada que Ecopetrol y Reficar anunciaron que van a buscar un acuerdo con la firma CB&I, que construyó el complejo y, si no hay conciliación, llevarla a las cortes de Nueva York con el fin de recuperar al menos 1.000 millones de dólares.

Los tres grandes protagonistas han tratado de salvar sus responsabilidades. Ecopetrol, que financió la obra, se siente asaltado en su buena fe. Glencore, que comenzó esta aventura y la abandonó a los dos años, dice que la petrolera estatal asumió las grandes decisiones, y CB&I, que recibió los billonarios recursos y los gastó para hacer el complejo, ha guardado absoluto silencio.

Pero más allá de las posiciones de estas empresas en abstracto, a la hora de saber qué pasó es necesario precisar qué miembros de las juntas directivas, comités de obra, presidentes de las compañías o altos ejecutivos tomaron las decisiones clave. Además, con qué criterios y con qué nivel de información; y por qué no tomaron los correctivos necesarios a sabiendas de que, desde el comienzo, este proyecto arrancó precipitadamente y con solo el 20 por ciento de la ingeniería, se ejecutó por medio de contratos leoninos y desventajosos para el Estado, y tuvo socios privados inadecuados y sin experiencia en el inmenso desafío de lo que se necesitaba para la obra más grande de la historia de Colombia.

El pecado original

El rompecabezas de esta historia comenzó a armarse en 2006 cuando el gobierno Uribe decidió vender, tras una licitación, el 51 por ciento de la antigua refinería de Cartagena a la multinacional suiza Glencore, con el fin de buscar un socio que financiara la modernización de esa planta, estimada inicialmente en 2.700 millones de dólares con una rentabilidad del 24 por ciento.

En 2009, Glencore entró en problemas financieros y decidió salir del proyecto. Fue entonces cuando Ecopetrol decidió comprarle su parte y seguir adelante con la modernización, que para ese momento solo tenía una ingeniería del 20 por ciento. Uno de los primeros pecados estuvo en no buscar un nuevo socio que supiera del negocio de construir refinerías y ayudara a apalancar los costos de la obra.

El otro gran pecado estuvo en seguir adelante con el contrato que Glencore tenía con la firma estadounidense Chicago, Bridge & Iron (CB&I) para hacer la ingeniería, compras y construcción de la refinería, pues esa firma, a pesar de su trayectoria de más de 100 años, no tenía experiencia alguna en construir refinerías.

Pero el tercer pecado, y el más grave, llegó en junio de 2010 cuando la junta directiva de Reficar, en cabeza del ministro de Minas, Hernán Martínez, del presidente de Ecopetrol, Javier Gutiérrez, y el vicepresidente de Refinación, Pedro Rosales, entre otros, decidió cambiar la modalidad del contrato. Este pasó de llave en mano –con costos fijos– a ser de costos reembolsables, en el que se le dio la potestad a CB&I de contratar, comprar y gastar casi sin límites. Es decir, CB&I pasaba facturas y Ecopetrol giraba. Esa modificación contractual se convertiría en el mayor dolor de cabeza para Reficar y es hoy la columna vertebral del escándalo.

En un escueto comunicado publicado el viernes, Glencore afirmó que el contrato para la construcción de la refinería fue realizado libremente por Ecopetrol, después de que le compró su participación en Reficar.

Es claro que cuando se inicia un proyecto de semejantes dimensiones, con unos diseños tan preliminares, el presupuesto inicial va a ser menor que el final, más aún con la compleja ingeniería de las refinerías. Así las cosas, la megaobra pasó de tener un precio estimado de 3.777 millones de dólares en 2009 a 4.393 en 2011. Después este valor ascendió a 5.148 de dólares en mayo de 2012, a 6.092 millones en mayo de 2013, a 7.653 millones en enero de 2015. Finalmente, todo el complejo terminó por demandar recursos por 8.016 millones de dólares y una rentabilidad que se desplomó al 4,3 por ciento.

La pregunta es de dónde salieron estas millonarias partidas para financiar este complejo. Ecopetrol, a través de capitalizaciones o créditos subordinados, puso más del 60 por ciento de los recursos, es decir, 4.944 millones de dólares. El resto, 3.071 millones de dólares, se obtuvieron con la banca internacional.

Lo que no se ha dicho es que debido a este elevado endeudamiento, Reficar tendrá que pagar solo en intereses 1.128 millones de dólares. En plata blanca, en los próximos 11 años buena parte de las utilidades de la nueva refinería se destinarán a pagar estos créditos.

Según la Contraloría, los recursos que desembolsó el Eximbank y otras entidades internacionales están relativamente bien justificados. Pero cuando se trataba de plata del Estado, que venía de Ecopetrol a través de las capitalizaciones de Reficar, comienzan a aparecer muchas sombras y falta de soportes en los gastos.

Es decir, que como en las grandes fiestas, CB&I no reparaba en gastos y comenzó a celebrar cientos de contratos con la chequera de Ecopetrol. En total, durante la ejecución del proyecto firmaron 2.460 contratos, de los cuales el 18 por ciento presenta sobrecostos superiores al 100 por ciento. Según la Contraloría, esto se volvió una verdadera “feria de adiciones”.

El organismo de control estableció que el 43 por ciento del mayor valor del proyecto se debía a obras adicionales, el 23 por ciento a la demora en la entrada en operación de la refinería, el 15 por ciento a mayores precios de materiales y servicios, y el 13 por ciento a la menor productividad de los trabajadores.

Si desde 2012 eran evidentes los sobrecostos y las condiciones adversas del contrato, muchos se preguntan por qué aparentemente no se hizo nada para corregir esta situación. El ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, quien ha estado en la junta directiva de Ecopetrol desde hace 8 años, dijo que el gobierno sí actuó. El gobierno de Santos se enfrentó a un dilema: modificar o terminar el contrato con CB&I, lo que significaba parar la obra y enfrentar una millonaria demanda, o seguir la obra y recoger toda la evidencia posible para buscar una compensación económica de CB&I ante las cortes.

Ante estas dos opciones malas, la segunda era mejor. La primera era dejar un elefante blanco y la espada de Damocles de un pleito millonario con altas posibilidades de perderlo. La segunda era terminar la refinería, tratar de hacer los ajustes posibles y enfrentar el escándalo de los sobrecostos frente al valor inicialmente pensado. Una decisión pragmática, necesaria, pero con un alto costo político.

En esa línea, el gobierno cambió al presidente de Reficar, Orlando Cabrales, al igual que a varios miembros de la junta directiva. Contrató personal con experiencia internacional en grandes proyectos de refinación, trasladó la gerencia del proyecto a Cartagena y vinculó a la firma Jacobs para fortalecer el monitoreo.

Además, decidió seguir la obra y empezar a recolectar toda la información suficiente para buscar un resarcimiento económico por parte de CB&I. Así quedó establecido en un acta de la junta directiva de Reficar realizada el 27 de septiembre de 2011.

El otro elemento que sin duda tuvo un gran peso en la decisión de no parar la obra fue la bonanza petrolera. Con el crudo por encima de 80 dólares el barril y las arcas de Ecopetrol boyantes, no se notaba tanto la dimensión de este descalabro, así como de otras inversiones que realizó Ecopetrol en los últimos años, varias de las cuales no arrojaron los resultados esperados (ver recuadro).

Pero ahora, con un barril de crudo por debajo de los 30 dólares y un dólar no a 1.800 pesos sino a más de 3.400 pesos, cualquier peso de más duele en el alma. Como dice el refrán “cuando bajan las aguas se sabe quién nadaba desnudo”.

Quedan varias cosas claras: 1) Que construir la refinería era indispensable y estratégico para la economía colombiana. 2) Que hubo profunda improvisación en la concepción inicial de la obra. 3) Que los socios (Glencore y CB&I) que escogió Ecopetrol para Reficar no fueron los idóneos. 4) Que quedó mal estructurado el contrato de ejecución. 5) Que la ejecución de la obra por parte de la empresa CB&I no fue idónea. 6) Que hubo negligencia de las instancias internas de Ecopetrol y de Reficar en momentos críticos. Y 7) Que la obra iba a costar inevitablemente mucho más dinero de lo que se pensó al comienzo.

Se abre ahora un nuevo capítulo en el que tienen la palabra los organismos de control y los tribunales. Tendrán que definir cuánto dinero se fue en costos adicionales legítimos y soportados y cuánto en sobrecostos. Y en este último rubro, que fue inflado, qué tanto fue despilfarro y qué tanto corrupción. Y, finalmente, esperar que con la demanda de Ecopetrol a CB&I se pueda recuperar una buena parte de los 1.000 millones a los que se aspira.

Lo ocurrido en la empresa insignia del Estado y de los colombianos exige que los organismos de control aclaren todo lo ocurrido. No puede quedar un manto de duda sobre una compañía en la que más de 400.000 accionistas tienen invertidos parte de sus ahorros, y que ha sido la vaca lechera del gobierno. Este episodio refleja también, en algún grado, la falta de preparación para hacer grandes proyectos, la cultura de nuevos ricos que produjo la bonanza del petróleo, y el desdén frente a la plata de los colombianos.

Es muy triste que un proyecto estratégico para el país, inaugurado como el principal motor de la industria colombiana arranque con una cruz a cuestas. Mientras las investigaciones se decantan, los colombianos esperan que ese ‘Mercedes-Benz’ arranque a toda máquina para borrar con buenos resultados las sombras que hay sobre sus comienzos.

Los otros negocios de Ecopetrol

La petrolera ha realizado millonarias inversiones en otros proyectos que no han arrojado los resultados esperados.

Bioenergy: esta es la gran apuesta de Ecopetrol en el sector de los biocombustibles. Se trata de la construcción de la planta de etanol más grande del país a cargo de la compañía Bioenergy, de Ecopetrol, en Puerto López (Meta). Este proyecto nació hace cinco años y se esperaba que entrara a operar en 2013. De una inversión inicial estimada en cerca de 350 millones de dólares se pasará a más de 750 millones ante los problemas con el contratista. Bionergy firmó un contrato para construir el proyecto con la firma española Isolux-Corsan. Sin embargo, ante los incumplimientos, Bioenergy dio por terminado el contrato y tuvo que asumir el pago de millonarias deudas con los trabajadores y proveedores de la región. Después de cambiar de contratista, se espera que la planta comience a funcionar a finales de este año.

Propilco: en diciembre de 2007, Ecopetrol le compró por 690 millones de dólares al Grupo Santo Domingo la empresa Propilco, la principal compañía proveedora de polipropileno del país, ubicada en Cartagena. En ese momento, la empresa tenía ventas anuales por 600 millones de dólares y gran presencia comercial en Centroamérica. La ampliación de la Refinería de Cartagena tenía como uno de los objetivos principales suministrarle materia prima a Propilco, tema que fue objeto de fuertes debates en esa época. El entonces presidente de Ecopetrol, Javier Gutiérrez, defendió la compra al señalar que la empresa era estratégica para el plan de expansión de la petrolera con el fin de transformar el petróleo y gas en productos con mayor valor agregado, como el polipropileno. Sin embargo, ante la caída de los precios del petróleo, el actual presidente, Juan Carlos Echeverry, anunció que pondrá en venta la empresa con el fin de conseguir recursos para financiar su plan de exploración y explotación de crudo, foco del negocio de la petrolera.

Refinería de Barrancabermeja: otro de los principales proyectos de Ecopetrol era ampliar la refinería de Barrancabermeja, en la que ha realizado inversiones por 4.000 millones de dólares en la última década. El objetivo del plan de ampliación y modernización era construir una planta de coque, una de hidrocraqueo, dos plantas de hidrógeno y unidades de azufre, con el fin de producir combustibles limpios. Sin embargo, Echeverry anunció recientemente que la obra de la refinería quedaría suspendida indefinidamente pues demanda costos por 7.000 millones de dólares. Y con el fuerte plan de ajuste en los gastos de la petrolera colombiana, unido a los mayores recursos invertidos en Reficar, el margen de maniobra para la refinería de Barranca se agotó. Este anuncio ha causado gran malestar en la zona petrolera que está sufriendo una fuerte crisis económica y la pérdida de empleos.

Algunas perlas de la obra de Reficar

Durante la construcción del proyecto se firmaron 2.460 contratos, muchos de ellos con millonarias adiciones.

Los sueldos del personal fueron uno de los rubros que tuvo gran impacto en el costo final del proyecto. En labores de ingeniería se pasó de un estimativo inicial de 2 millones 120 mil horas/hombres, a más de 5 millones hora/hombre facturadas. Un caso que ilustra la falta de control y uso inadecuado de los trabajadores nacionales y extranjeros es el de Robert Matis, director del proyecto para Colombia por parte de CB&I. A él se le pagaban 400 dólares la hora, más de 100.000 dólares al mes, casi cuatro veces más el sueldo del presidente de Ecopetrol. Según denuncias de extrabajadores, muchas veces reportaba horas trabajadas cuando la refinería estaba cerrada, como el 25 de diciembre de 2013.

Para la obra llegó un ejército de expatriados de Estados Unidos, Venezuela, Ecuador, entre otros, a quienes se les pagaba más del doble que a los trabajadores colombianos que hacían las mismas labores, lo que terminó por generar roces con la Unión Sindical Obrera (USO).
Pero si el tema laboral era un caos, al punto de que una huelga de más de dos meses paralizó la refinería y se tradujo en un sobrecosto que Ecopetrol estima en 500 millones de dólares, no menos grave es lo ocurrido con numerosos contratos de dotación de equipos, construcción y suministros de materiales.

El registrado para el uso de las grúas podría ilustrar la caótica ejecución de las 31 plantas que se hicieron en el complejo petroquímico. Según la Contraloría, se celebró un contrato con la multinacional Mammoet Mamut por 95.000 millones de pesos para proveer 70 máquinas a lo largo del proyecto. Pero después de varias adiciones, en Reficar terminaron 186 grúas que, según un exingeniero del proyecto, no solo entorpecieron y frenaron las labores en la refinería sino que el contrato terminó en 400.000 millones de pesos.

Lo curioso es que las grúas, al igual que los andamios, en los que hubo adiciones del 37.000 por ciento, solo se utilizaban una parte del día, lo que hace pensar a los investigadores de la Contraloría que muy seguramente no se necesitaban tantos equipos.
Dentro de la difícil labor que ha tenido la Contraloría para entender todo lo que se contrató y se pagó se han encontrado otras perlas. Ese es el caso del cercamiento de las 140 hectáreas de la refinería. En contratos se pagó 2,5 veces por esta labor.
Hoy muchos creen que incluso hubiera sido más rentable para Reficar haber comprado muchos de los equipamientos que necesitaba, que haberle pagado a muchos de esos contratistas a través de CB&I como si fuera un carro con un taxímetro por horas.

Pero otro hecho sorprendente y más paradójico es que la firma que contrató Reficar para hacer el control y seguimiento del contrato de CB&I avaló todos los mayores gastos. Foster Wheeler, una firma de ingeniería con sede en Houston, terminó, además, beneficiada por este esquema pues su contrato también tuvo un sustancial aumento del 142 por ciento, de 95 millones de dólares a 231 millones. Esta compañía también está en la mira de los organismos de control.

Un camino largo y costoso

1974: Ecopetrol adquiere la Refinería de Cartagena a Intercol (International Petroleum), que la construyó en 1957.

2006: Ecopetrol vende el 51 por ciento de la Refinería de Cartagena a Glencore International por 630,7 millones de dólares. Nace así, una nueva empresa que se llama Refinería de Cartagena (Reficar), que se encargará de modernizarla.

2007: Se firma un contrato entre Reficar y Chicago, Bridge & Iron (CB&I), para el diseño y preparación del terreno. La modernización de la planta se estima en 2.784 millones de dólares con una rentabilidad del 24 por ciento.

2009: Ecopetrol recompra a Glencore su participación en la refinería y queda como único dueño. La estatal petrolera estima la obra en 3.993 millones de dólares.

2010: Reficar modifica el contrato con CB&I de modalidad llave en mano (costos fijos) a otro de costos reembolsables para “ejecutar el diseño, ingeniería, procura, construcción e instalación, y  obtener la terminación mecánica de todas las unidades”

2012: Para aprovechar las sinergias con sus filiales y con la refinería de Barrancabermeja, Ecopetrol decide ampliar e incluir nuevas unidades en Reficar. El costo del proyecto sube a 5.148 millones de dólares.

2013: Con el diseño definitivo y el plan de obras nuevo, el costo de Reficar se eleva a 6.902 millones de dólares.

2015: Se ajusta de nuevo el precio de la refinería a 7.653 millones de dólares.

2016: Se estima que en marzo entrará en operación toda la refinería. El costo estimado es de 8.016 millones de dólares.

El gigante que ayudará a mover la economía

Más allá del escándalo que sacude a la Refinería de Cartagena (Reficar) hay que reconocer el impacto que tendrá esta megaobra sobre la economía. El gobierno calcula que tendrá un efecto significativo tanto en la industria como en el producto interno bruto (PIB) nacional.

Los estimativos indican que este año, cuando esté en plena operación, la industria se va a beneficiar en 11 puntos porcentuales en su crecimiento, lo que se traduciría en un impacto de 0,6 por ciento en el PIB nacional. Según el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, Reficar va a participar con el 40 por ciento de la industria de refinación de hidrocarburos en Colombia.

La refinería tendrá otra repercusión importante en las cuentas externas del país, golpeadas por estos días por la caída del precio del petróleo. Mientras estuvo cerrada la planta, el país tuvo que importar casi 40.000 barriles por día de combustible, especialmente diésel. Ahora, todo el que requiera Colombia se podrá producir en las dos refinerías de Ecopetrol (Barrancabermeja y Cartagena) y quedarán excedentes para exportación. El ministro de Hacienda cree que el déficit comercial, por cuenta de la refinería se reducirá entre 1.000 y 1.500 millones de dólares.

La importancia de Reficar también está en que es uno de los más modernos complejos industriales de América Latina. Está ubicado en el sector de Mamonal, a unos minutos de Cartagena, en un terreno de 140 hectáreas. Comprende 31 plantas que permitirán duplicar la capacidad de refinación de 80.000 a 165.000 barriles diarios de hidrocarburos. Estos serán 75.000 de diésel, 30.000 de nafta, 30.000 de gasolina, 14.000 de jet fuel, 5.000 de propileno, 4.000 de GLP, 270 toneladas de azufre y 75.000 toneladas de coque.

Otra ventaja es que producirá combustibles más limpios, con bajo contenido de azufre, para cumplir los más estrictos estándares internacionales –menos de 10 partes por millón de azufre–. Además, procesará otros productos derivados del petróleo y materias primas para desarrollar la industria de los plásticos en Colombia. Reficar es también muy importante para Ecopetrol, pues le permitirá comenzar a recuperar sus millonarias inversiones que hoy son objeto de debate, mientras que su margen de refinación se triplicará, al pasar de 6 dólares por barril a 18 dólares.

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