Viernes, 28 de noviembre de 2014

| 1995/06/19 00:00

SOLTARON AL TIGRE

No se sabe qué es peor: si haber promulgado una nueva Constitución en 1991, o proponer reformarla ahora.

SOLTARON AL TIGRE

ALGO GRAVE ESTA SUCEdiendo en Colombia. Y no está relacionado ni con la economía, ni con el orden público, que son los temas que generalmente sacuden a la opinión. Se trata de un tema que despierta menos pasiones por ser complicado y retórico: la posibilidad de una nueva reforma constitucional.
El concepto de reforma constitucional le suena a la gente más 'ladrilludo' que peligroso. Es, en cierta forma, un tema para abogados, ajeno al grueso público. Y aquellos que se interesan en él, se fijan más en el contenido de las propuestas, que en un hecho que es más grave aún: que a menos de cuatro años de promulgada la nueva Constitución, se esté ya discutiendo cómo volver a cambiarla.
Si algo quedó claro de las escaramuzas políticas de la semana pasada, es que la Constitución se volvió negociable. Si el Presidente tiene un problema de popularidad transitorio y quiere mostrar liderazgo, la clave es proponer una gran reforma a la Carta para implantar en el país un régimen unicameral.
Si el Congreso se siente ofendido, por considerar que el Presidente le está echando agua sucia para distraer la atención de sus propios problemas, qué mejor estrategia que contestarle con la misma moneda: proponer otra reforma constitucional para crear un sistema semiparlamentario con Primer Ministro, y así restarle poder al Ejecutivo. Y ya entrados en gastos, no falta quien proponga la eliminación de la vicepresidencia, meterle mano a los monopolios, poner en cintura a los medios de comunicaciónes eliminar las inhabilidades de los congresistas o acabar con la Corte Constitucional.
Todos los anteriores temas fueron mencionados la semana pasada como reformables. Algunas veces por convicción, otras por conveniencia, y otras simplemente para sacarse un clavo. Porque como están las cosas en el país, cuando alguien quiere sacarse un clavo, pide una reforma constitucional. Y no se sabe si es risible o grave el hecho de que todo este debate esté teniendo lugar cuando los colombianos creían que apenas estaban estrenando la Constitución Gaviria.
Esa Carta es perfecta en su letra, mas no en su aplicación. Esto sucede, de algún modo, con todas las constituciones del mundo. La Carta política de 1986 de Miguel Antonio Caro y Rafael Núñez también estaba llena de buenas intenciones no realizadas. Pero tenía algo que muy pocas constituciones tienen en el mundo: legitimidad. Y el origen de esta legitimidad no era otro que sus 105 años de vida. Colombia, que es un país relativamente anónimo e insignificante en el concierto internacional siempre había tenido dos elementos que lo diferenciaban de la mayoría de los países del tercer mundo: el manejo ortodoxo de la política económica y su tradición constitucional. Esos dos eran los pilares que hacían de Colombia, a pesar de su violencia, un país más estable que sus vecinos. Y esa estabilidad institucional inspiraba respeto. Ese respeto se perdió cuando se decidió derogarla. Por cuenta de eso, la Constitución de Colombia es considerada 'manoseable ' .
Todas las constituciones del mundo, sobre el papel, son perfectas. El problema no es lo que digan, sino el desarrollo que se les dé. Con muy ligeras enmiendas, la Constitución de Estados Unidos, que lleva 220 años de vida, se adaptó a realidades tan distintas como la abolición de la esclavitud, la anexión de nuevos Estados y el voto femenino. Algo parecido había sucedido en Colombia con la Carta de 1886. Había sido objeto de dos o tres grandes reformas y de ligeros retoques. Pero seguía en pie. Las fallas que tuvo se situaban más en el campo de su aplicación que en el de sus enunciados.

LEGITIMIDAD
Lo mismo se podría decir de la de 1991. Está llena de buenas intenciones que, en la práctica, no han funcionado. Se podría argumentar entonces que el país está en lo mismo que antes. Pero no es así. Porque aunque las dos tenían la limitación de ser utópicas, la anterior contaba con legitimidad. Haberla perdido, después de 105 años, parece un costo demasiado alto. Al respecto, Luis Carlos Sáchica -tal vez el constitucionalista más importante del país- afirma: "Fue una salvajada haber enterrado la Constitución de 1886 y reemplazarla por una Constitución arrancando de cero. Un país no sepuede dar el lujo de tirar por la borda una tradición jurídica".
Según Sáchica, lo lógico " hubiera sido reformar algunos aspectos de la Carta de 1886 en lugar de haber hecho borrón y cuenta nueva. Así se hizo en 1936 y 1945 durante los gobiernos de Alfonso López Pumarejo y en 1968, durante el de Carlos Lleras Restrepo. Durante el mandato de César Gaviria se decidió dejar atrás esa tradición de hacerle retoques a la Constitución y se prefirió derogarla. Y como si esto fuera poco, se optó por hacerlo en forma ilegal, mediante mecanismos extraconstitucionales como el de la séptima papeleta. A nombre de ésta -que nunca fue cuantificada realmente- se invocó la teoría del constituyente primario para 'hacerle el quite' al artículo 218 de la Constitución que prohibía expresamente cualquier reforma por una vía diferente a las dos vueltas en el Congreso. "Fue un gope de Estado", afirma Sáchica para describir el procedimiento. La falta de legitimidad que tenía en su origen esa Carta Política, sumada a la brevedad de su existencia, son las razones por las cuales Colombia se encuentra hoy con una Constitución que prácticamente todo el mundo considera negociable.

EL BALANCE
¿Qué balance se puede hacer de la Constitución de 1991?
En primer lugar, que consagró una serie de derechos y garantias -incluyendo la tutela- que han hecho un aporte significativo al derecho colombiano . La creación de la Corte Constitucional también ha sido positiva. Es un ente respetable que ha desempeñado una función muy importante no sólo de control, sino también docente. Otro innegable avance fue el lograr que los estados de excepción se convirtieran en eso, y no en la norma.
Sin embargo, la mayoría de las innovaciones creadas por la Constituyente tienen un balance menos claro. La circunscripción nacional en las elecciones para Congreso no parece haber servido para mucho. Por un lado, encareció enormemente el costo de las campañas. Por otro, dejó a algunos departamentos pequeños sin representación a ese nivel.
Por su parte, la Fiscalía con su doble función de investigar y acusar está tropezando con los mismos obstáculos que enfrentaba la justicia inquisitiva anterior al 91. Y aunque de esta situación no es responsable la nueva Constitución, lo cierto es que la justicia sigue cojeando, pero no llega. El exceso de burocracia incompepente no ha dado abasto ante una acumulación de procesos absurda. Esta situación está a punto de hacer crisis pues, aunque los casos más sonados como los de los narcotraficantes y los parlamentarios se definen prontamente, la justicia, para el ciudadano común, sigue siendo inexistente.
Otra innovación del 91 es la independencia de la Junta Directiva del Banco de la República frente al gobierno. Este principio, en teoría, es sano. Sin embargo, en Colombia ha desembocado en que cada miembro tiene conceptos propios y no se ven trabajando como una entidad unitaria.
Pero más allá de los detalles, la Constitución de 1991 generó un desequilibrio entre los poderes. Como la fuerza motriz de la séptima papeleta fue en buena medida el rechazo al Congreso, el espíritu que imperó en la Constituyente fue anti-legislativo y por lo tanto el resultado de la Carta Política del 91 fue un régimen con un ejecutivo desbordado, casi imperial. Ahora en Colombia hay un presidencialismo excesivo y un Congreso demasiado débil. Pero esta debilidad, lejos de haber solucionado el problema, lo agravó. A pesar de que se le recortaron poderes, la imagen del Congreso está peor que nunca.

¿REFORMAR?
El presidente Samper ha decidido capitalizar a su favor este desprecio de los colombianos hacia el Congreso. Ese es el origen de su propuesta de la Cámara única. Las encuestas demuestran que el 95 por ciento de los colombianos prefiere una cámara que dos. Obviamente si alguien cree que los congresistas son politiqueros, pícaros e incluso narcos, mientras menos haya, mejor. Pero esa es una apreciación simplista. La existencia del Congreso no puede estar reducida a esos términos. Opiniones pragmáticas y maniqueas no pueden anteponerse a consideraciones institucionales de fondo, como la conveniencia de la separación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo y el papel de control que tiene una cámara sobre la otra.
En todo caso, independientemente de si una cámara es mejor que dos, lo único que es seguro es que si este sistema se iba a implantar se debió hacer cuando el país tenía instalada una Constituyente cuyo propósito era 'revolcar' sus instituciones. Abrir esa grieta ahora, de la noche a la mañana, sin grandes estudios ni consultas e inspirado únicamente por unas encuestas de opinión, puede convertirse en un boquete. En materia de reformas constitucionales, como sucedió en la de 1991, todo el mundo sabe donde se empieza pero nadie sabe dónde se termina.
El presidente Samper creó una comisión de notables encargada de evaluar una serie de posibles reformas que serán objeto de estudio y posteriores recomendaciones. Entre estas están temas como la financiación de las campañas electorales, la ley de partidos, la posibilidad de una cámara única y otros aspectos de esta naturaleza. La verdad es que la mayoría de estos puntos pueden ser reglamentados sin necesidad de una reforma constitucional. Este es el caso de la financiación estatal de las contiendas electorales, que se ha convertido en una prioridad. También es el caso del la Ley de Partidos y el Estatuto de la Oposición. Todo esto puede ser solucionado a través de leyes ordinarias.
Por estas razones, la impresión que queda es que si la razón por la cual se va a abrir el boquete de la reforma de la constitución va a ser la implantación del sistema unicameral, sería recomendable evaluar la relación costo-beneficio. Los riesgos de sacar de la jaula el tigre reformista otra vez, parecen ser muy altos. Colombia en este momento no necesita una Constitución mejor. Cualquier cambio que se lleve a cabo será tan controvertido como los que se hicieronen 1991. Lo que se necesita es darle a la Carta del 91 la oportunidad de adquirir legitimidad. Y la única forma en que esto no va a suceder es inventándose reformas antes de que la Constitución cumpla los cuatro años.

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