La contrarreforma

Por primera vez en el país se conoce con certeza una cifra que hasta ahora había sido sólo una especulación por la falta de una base de datos. En cerca de dos décadas de política de incautación de bienes al crimen, el Estado ha decomisado fincas en un área equivalente al departamento de Caldas, o dos veces el departamento de Atlántico, o una tercera parte de Cundinamarca. Son 6.968 predios con una extensión de 789.000 hectáreas incautadas principalmente a narcotraficantes. Semejante cantidad de tierra pareciera a simple vista un importante logro en la lucha contra las mafias, pero al revisar los detalles de las cifras, surge tal cantidad de interrogantes, que lo que deja ver es un panorama desolador.

Basta dar tres ejemplos. Primero, a los grupos paramilitares sólo se les ha incautado 21.481 hectáreas, cuando varios estudios muestran cómo durante su régimen usurparon alrededor de dos millones de hectáreas, en una contrarreforma agraria que cada vez se hace más evidente. Segundo, la misma Fiscalía y los jueces especializados han devuelto la tercera parte de los predios a quienes se los incautaron. Y tercero, el desorden acumulado es tal, que hoy no se sabe en manos de quién están 215.000 de las hectáreas que están a cargo de la Dirección Nacional de Estupefacientes (DNE).

Pero, más allá de lo escandaloso de las cifras, lo preocupante es que no parece haber claridad sobre lo que significan para el país estas tierras en manos del Estado. Y que se puede estar perdiendo una oportunidad única de aprovecharlas para un verdadero proyecto de reconciliación en el país.

En este momento la política es vender de la manera más expedita estos bienes, sobre la idea de que es más fácil administrar dinero que fincas. La reflexión es cierta, pero el pragmatismo sobre el destino de estos bienes termina por quedarse corto frente a una respuesta más de fondo, como sería un banco de tierras para buscar solucionar una de las principales causas del conflicto armado: la propiedad rural.

Antes de decidir vender las tierras, se han dado situaciones paradójicas en el manejo de las mismas. El Estado fracasó en el intento de atender las necesidades de 385.000 familias campesinas que fueron despojadas y a las que sólo se les ha asignado 15.000 hectáreas (según un estudio de Planeación Nacional). Y, por el contrario, ha instrumentado programas polémicos en los que se entregó a ingenios del Valle del Cauca 9.034 hectáreas para su explotación.

SEMANA revela este primer inventario sobre tierras incautadas a la delincuencia, elaborado con la información de las bases de datos de la DNE. En medio de todo, es un avance importante que se pueda hacer de manera confiable un inventario de esta naturaleza, pese a las falencias. Pero la cruda realidad de esta entidad es que lleva mucho tiempo desbordada por el manejo de estos bienes. Basta decir que para el manejo de todas estas tierras sólo hay 10 funcionarios; durante el tiempo que estos inmuebles han estado a cargo de la DNE, al país sólo han ingresado 5.898 millones de pesos por la administración de toda esta riqueza. Además hay 9.000 hectáreas con cultivos ilícitos a las que no se pudo llegar ni siquiera para materializar la incautación, por motivos de orden público. Buscando solucionar los líos administrativos, que es sólo una parte del problema, el gobierno creó la Sociedad de Activos Especiales (SAE), un ente que apenas comienza y que desde ya deja muchas dudas sobre su capacidad para manejar las dificultades que se tienen con los bienes rurales.

Los años perdidos
No tiene presentación que en estos 16 años de lucha contra el crimen sólo le permitan al Estado cobrar como logro que ha extinguido el dominio de 100.000 hectáreas. Quedan muchas inquietudes sobre la abultada cantidad de tierras que se ha devuelto a las personas a las que se les incautaron. ¿Cómo se explica que se devuelve una de cada tres incautadas? Para esto habría que revisar si los operativos se están haciendo de forma adecuada o si las decisiones de la justicia han estado sujetas a presiones o a otros intereses. Es llamativo que las fincas reintegradas sean las de mayor extensión y que en los departamentos de la costa caribe los bienes devueltos en promedio superen el 50 por ciento de los incautados, mientras en lugares como Arauca no alcance a ser el medio por ciento. Todo estos elementos juntos hacen parte de un balance que dista mucho de ser exitoso.

SEMANA habló con varios especialistas de la academia, del sector público y la política sobre la problemática de las tierras en Colombia a la luz de la información que arroja este inventario. De ellos se destacan los aportes de los profesores Alejandro Reyes, que a principios de los años 90 hizo los primeros estudios sobre compras de tierras por narcotraficantes; de Absalón Machado, uno de los principales investigadores del equipo que trabaja este tema en el grupo de memoria histórica de la Comisión de Reconciliación; de Luis Jorge Garay, quien lidera la comisión que hace seguimiento sistemático de la aplicación del fallo de la Corte Constitucional sobre los desplazados, y del representante Guillermo Rivera, quien fue ponente de la ley de víctimas. Varias de las conclusiones en las que coinciden son acogidas en esta nota.

Uno de los puntos clave es que si bien esta cantidad de tierras es mínima comparada con los 5,5 millones de hectáreas que se calcula han sido abandonadas y usurpadas por los distintos actores del conflicto, los bienes incautados sí podrían ser un buen punto de partida para comenzar a transformar el campo. Para esto se requiere una política que ayude a desconcentrar la propiedad, y que busque entregarla a quienes tienen poca o la han perdido.

La decisión del Estado de vender las propiedades tiene dos problemas estructurales. El primero es que solamente los grandes poseedores tienen capacidad de compra, esto sin contar con los riesgos de que los predios vía testaferrato vuelvan y queden en manos de los mismos personajes a los que se los quitaron. El otro es que para atender y reparar a las víctimas, el Estado ha tenido que comprar tierras. Se han pagado 90.000 millones de pesos para comprar 60.000 hectáreas en programas de este tipo. ¿Qué sentido tiene vender predios, muchos de ellos bien ubicados y de calidad, para después tener que comprar caro en lugares menos privilegiados? Esto justificaría la creación de ese banco de tierras, que con los bienes incautados tendría un saldo aceptable para comenzar.

Hay sectores que sostienen -y el gobierno es el líder en esta materia- que para traer desarrollo rural hay que fomentar las agroindustrias, pues se necesitan grandes inversiones y cuando se entregan tierras a los campesinos, estos se ven obligados a venderlas o a no aprovecharlas suficientemente. Este riesgo, según los personajes consultados, es real. De ahí la importancia de que el Estado acompañe estos procesos con capacitación, tecnología y recursos. Ya existen programas en esas líneas, el gran problema es que una buena parte de los recursos termina concentrada en los más pudientes, como quedó en evidencia con el escándalo de Agro Ingreso Seguro. Propietarios que de por sí ya reciben muchos beneficios del Estado, ya que por grandes propiedades, pagan impuestos irrisorios.

En criterio de los especialistas mencionados, estímulos como los existentes, pero enfocados en campesinos que por culpa de la violencia terminaron deambulando en las ciudades, constituirían un cambio sustancial en la ecuación de exclusión que ha dominado algunas regiones. No se trata de campesinos subutilizando sus parcelas, ni de una agricultura empresarial llena de labriegos asalariados. Hay que buscar puntos que acerquen ambos extremos: que el Estado logre quitarle los bienes a la mafia y los distribuya es un buen punto de partida. Además, las cifras demuestran que la mayor improductividad se da en las grandes extensiones. Son 40 millones de hectáreas destinadas a la ganadería, una actividad que requiere poca mano de obra, mientras sólo cuatro millones se usan en agricultura, que tiene más potencial de ser generadora de empleo.

Una política que incentive el fortalecimiento de los pequeños y medianos propietarios rurales ayuda a generar contrapesos en una estructura agraria concentrada, como sucede en departamentos como Cesar, que tiene el 93 por ciento de sus tierras en áreas agropecuarias empresariales. Esta redistribución no sólo generaría más equidad, sino que fortalecería la democracia en el campo. Este tipo de modelos requiere estrategias, si se quiere audaces, que ayuden a hacer más expeditos los procesos de extinción del dominio a los predios incautados que a veces duran hasta una década.

Por ejemplo, en el proyecto de Ley de Víctimas había un capítulo exclusivo de tierras, en el que ya se habían logrado varios acuerdos, pero que se hundió por estar en un paquete que incluía otros temas. Allí ya se había avanzado en conformar Tribunales de Tierras que, bajo una justicia transicional, actuarían en función de la restitución de las tierras usurpadas por la violencia.

Una de las medidas claves es que en estos Tribunales se invierte la carga de la prueba para que en caso de reclamos, sean los actuales propietarios los que tengan que demostrar su legítima tenencia. En este momento se evalúa si todo el capítulo de tierras se presenta como un proyecto de ley independiente. El temor es que los congresistas consideren que ya no se debe discutir en las comisiones primeras, que son las que atienden asuntos constitucionales, sino en las quintas, que son las que velan por el desarrollo rural y que, como dice una aguda observadora, hacen parte de esos sectores del Congreso que representan más al ganado que a los ciudadanos.

Con los predios incautados a las mafias en manos del Estado, no se parte desde cero. No acometer acciones urgentes es facilitar la legalización del despojo que se dio en la colonización armada de los últimos años. El país tiene un gran reto para que estos predios incautados se conviertan en algo que ayude en la transformación del país, pese a todos los problemas que tienen. De lo contrario, con el tiempo es muy probable que nuevamente terminen sirviendo de caldo de cultivo para más violencia.

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