Jueves, 19 de enero de 2017

| 2004/08/29 00:00

Disidencia Solitaria del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa

Disidencia Solitaria del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa

Aunque respeto la decisión de la Corte, esta sentencia es única y, ojalá, irrepetible: declara inexequible toda una reforma constitucional porque no se cumplió un requisito que la Constitución no exige y porque la mesa directiva de la Cámara creyó equivocadamente que la ponencia en el sexto debate no había alcanzado la mayoría requerida cuando en realidad sí la había obtenido, como consta en la Gaceta del Congreso. No le importa a la Corte que los artículos de la reforma hayan sido aprobados por mayoría absoluta, no solo en la segunda vuelta sino también en la primera vuelta. En últimas, la reforma constitucional es invalidada, no por violar la Constitución, sino porque el Congreso ha debido darla por hundida al inicio de un debate en el que no se hundió. No queda sino añorar que en la sentencia se explique este misterio.

Esta es la primera vez que la Corte Constitucional declara inconstitucional, no parte, sino toda una reforma a la Constitución. Para hacerlo acudió a argumentos que rayan en el formalismo más extremo, que siempre he rechazado, no importa el tema. No comparto ni la posición de la mayoría de declarar inexequible definitivamente todo el acto legislativo, ni la de la minoría que estima que no hubo falta alguna en el sexto debate en la Cámara. Por eso, este voto disidente es solitario.

El texto de las normas que componen la reforma constitucional invalidada por la Corte fue aprobada por mayoría absoluta de los miembros de la Cámara de Representantes tanto en la primera vuelta (93 votos contra 38 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes) como en la segunda vuelta (95 votos contra 34 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes). En el Senado también fue aprobada por una amplia mayoría absoluta (65 votos contra 14 para el primer artículo, y resultados similares para los siguientes). La reforma, que obtuvo los votos constitucionalmente requeridos, es invalidada por irregularidades subsanables, como la de que la ponencia en el sexto debate en la Cámara fue aprobada por la mayoría simple de 83 votos, no por la absoluta de 84 votos.

Estimo que la Corte Constitucional cayó en un excesivo formalismo siguiendo deplorablemente los pasos de la Corte Suprema de Justicia en 1978 y 1981 para hacer irreformable la Constitución de 1886. Para evitar que ello volviera a suceder con la Carta de 1991, el artículo 379 vigente restringió las facultades de la Corte Constitucional para declarar inconstitucionales las reformas a la Constitución. Este artículo constitucional dice textualmente que "los Actos Legislativos ...sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen los requisitos establecidos en este título", es decir, el titulo XIII de la Carta. Los cinco magistrados de la mayoría desconocieron este artículo, claro y contundente, que limita las facultades de la Corte.

Es vano el intento de la Corte por sostener que las irregularidades en que incurrió la mesa directiva sí son requisitos expresamente establecidos en el artículo 375 de la Constitución, del título XIII. ¿Dónde dice expresamente la Constitución que durante la segunda vuelta la ponencia para abrir el debate requiere mayoría absoluta de los miembros de las Cámaras legislativas? En ninguna parte. No puede llamarse expreso un requisito inventado por la propia Corte en esta sentencia.

En punto a las mayorías exigidas, es necesario distinguir entre la ponencia, de un lado, y las normas contenidas en el articulado del proyecto de acto legislativo, de otro lado. Ambos no se pueden confundir. Primero se vota la ponencia donde los ponentes proponen abrir el debate; luego de ser aprobada, se discute el articulado del proyecto; y, después, finalmente, se procede a votar sobre dicho articulado. La votación de la ponencia en la segunda vuelta de un acto legislativo requiere mayoría simple, no mayoría absoluta. La mayoría absoluta es exigida para el articulado mismo, o sea, para el proyecto, no para la ponencia. Esto por las siguientes razones. Primero, ninguna norma constitucional exige que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Por el contrario, las normas constitucionales vigentes indican que se aplica la regla de la mayoría simple. Tampoco la Ley 5 de 1992, Reglamento del Congreso, exige que la ponencia sea votada por mayoría absoluta. Segundo, la regla general en materia de mayorías para adoptar "todas las decisiones", es la de la mayoría simple, no la de la mayoría absoluta (Artículo 146 de la Constitución y artículo 188 del Reglamento del Congreso). Tercero, como las normas relativas a mayorías absolutas o calificadas son la excepción, tales normas son de interpretación restrictiva, según la propia jurisprudencia reiterada de esta Corte (sentencias C-011 de 1997, C-374 de 1997 y C-008 de 1995). Le esta vedado a la Corte agregar motu propio a la lista de decisiones que requieren mayoría absoluta las decisiones que estime importantes, como por ejemplo, la votación de las ponencias. Cuarto, nunca la Corte ha dicho que la ponencia debe votarse por mayoría absoluta y por eso no existe un precedente jurisprudencial que justifique exigir ahora, para este caso, por importante que sea, este requisito. En cambio si existen sentencias en las cuales la Corte ha admitido expresamente que cuando la Constitución exige mayoría absoluta para aprobar un proyecto de ley, en todo caso la ponencia respectiva sí se puede votar por mayoría simple (sentencias C-055 de 1995 y C-140 de 1998). Quinto, no existe en la práctica parlamentaria colombiana la costumbre de votar las ponencias con mayoría absoluta cuando para el articulado del proyecto correspondiente se exige mayoría absoluta.

En el presente caso, el 5 de noviembre de 2003 la votación de la ponencia alcanzó 83 votos positivos, es decir, más de los 65 requeridos, por la regla general de mayoría simple. Así aparece en el acta publicada en la Gaceta del Congreso, la cual no fue objetada al momento de ser aprobada ni durante este proceso ante la Corte. Además, en dicha Acta se afirma expresamente que la mayoría requerida es la mayoría simple. En el debate del 5 de noviembre, nunca dijo el secretario que la ponencia requería mayoría absoluta. Cuando éste dijo que se requerían 84 votos, se refirió expresamente al "proyecto" de acto legislativo, no a la ponencia. Se esgrime un argumento débil para inventar la regla de que las ponencias también deben ser votadas por mayoría absoluta. Este consiste en sostener que si para votar el articulado se requiere mayoría absoluta, lo mismo se debe suponer para la ponencia porque de lo contrario se aprobaría la ponencia por mayoría simple pero no habría votos para aprobar el articulado por mayoría absoluta. Este argumento es débil porque (i) muestra que es necesario acudir a una especulación para inventar la regla que, por lo tanto, no ha sido establecida expresamente en la Constitución, (ii) la regla inventada por la Corte es contraria al texto de la Constitución, al reglamento del Congreso y a la jurisprudencia de la propia Corte ya citadas, (iii) no es cierto que si se aprueba por mayoría simple la ponencia, luego sea imposible que haya mayoría absoluta para el articulado ya que después de votada la ponencia no se vota el articulado, sino que se inicia el debate. Después del debate, que puede durar varios días, se vota el articulado modificado a lo largo de ese debate, razón por la cual es perfectamente posible que en ese momento posterior haya mas parlamentarios en el recinto que cuando se votó la ponencia, haya parlamentarios a favor de unos artículos tal como fueron modificados en el debate o simplemente haya parlamentarios que después del debate cambiaron de opinión, en cualquier sentido puesto que para eso es el debate. Además, (vi) la ponencia solo termina pidiendo que se abra el debate, no que se vote en bloque y sin discusión el proyecto. De tal manera que un parlamentario que no vota a favor de que se abra el debate puede estar motivado por consideraciones de orden político diferentes a un desacuerdo con todo el proyecto, como por ejemplo, el deseo de postergar un tema para otro momento político, las desavenencias con el ponente, el desacuerdo con un articulo pero no con todo el proyecto, etc.

Propuse en la Sala que se analizara si la irregularidad reglamentaria en que incurrió la mesa directiva en la segunda vuelta del trámite podía ser subsanada por el propio Congreso. Según el artículo 375 de la Carta, un acto legislativo reformatorio de la Constitución es una ley aprobada dos veces en dos periodos ordinarios consecutivos. La etapa correspondiente a cada periodo legislativo es separable de la otra. A tal punto que al finalizar la primera vuelta el acto legislativo es publicado en el Diario Oficial por el gobierno.

Las fallas procedimentales que encuentra la mayoría de la Corte, ocurrieron en la segunda vuelta. ¿Por qué no se le permite al Congreso rehacer la segunda vuelta que es separable de la primera? ¿Por qué no admitir que en el periodo legislativo ordinario inmediatamente consecutivo a este fallo el Congreso subsane las fallas antes del 16 de diciembre de 2004? No sobra recordar que la Constitución establece expresamente que "cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto."(artículo 241, parágrafo final). La Corte debió ejercer esta facultad y fijarle un plazo perentorio al Congreso para rehacer la segunda vuelta.

Es cierto que la mesa directiva de la Cámara el 5 de Noviembre incurrió en un error al levantar equivocadamente la sesión por creer que la mayoría simple con la cual se había aprobado la ponencia era insuficiente. Después de la apelación de esa decisión, la Plenaria la revocó inmediatamente. ¿Por qué se convierte por arte de magia ese error de la mesa directiva en un vicio de toda la Cámara de Representantes? ¿Por qué un error de la mesa directiva de la Cámara al iniciarse la segunda vuelta, afecta de manera retroactiva la primera vuelta del acto legislativo? Los miembros de la mesa pudieron incurrir en responsabilidad individual por ese error, pero su yerro no suprimió las mayorías con las cuales se aprobó la ponencia y luego cada artículo de la reforma. La voluntad mayoritaria del Congreso no puede quedar supeditada irremediablemente a los yerros de la mesa directiva de una Cámara. La Corte lamentablemente admitió que así suceda.

No me gusta desde el punto de vista de la conveniencia la reforma constitucional que declaró inexequible la Corte; pero esta sentencia se funda en argumentos precarios contrarios a normas constitucionales expresas y a la jurisprudencia estable de la Corte.

¿Tiene algo que decir? Comente

Para comentar este artículo usted debe ser un usuario registrado.