Jueves, 8 de diciembre de 2016

| 2003/12/21 00:00

Bogotá, modelo de gobernabilidad y desarrollo humano

El año pasado el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo exaltó a Bogotá como ciudad ejemplo en Latinoamérica de gobernabilidad y desarrollo humano a nivel local. A propósito del informe especial de SEMANA sobre Bogotá, parece conveniente recordar qué condiciones exaltó el Pnud de Bogotá y usarlas como marco de análisis sobre si en Bogotá hay realmente un modelo y para dónde se dirige.

Bogotá, modelo de gobernabilidad y desarrollo humano

El Pnud concluyó que la ciudad sí tiene un modelo y que el mismo constituye un ejemplo latinoamericano en cinco áreas: 1. Visión y liderazgo, 2. Cultura y seguridad ciudadana, 3. La ciudad como espacio y bien público, 4. Políticas de equidad social, y 5. Cultura democrática y capacidad institucional. Pero el Pnud no premió a Bogotá por ser un modelo de 5 áreas en abstracto, sino fundamentalmente por sus logros en materia de desarrollo humano que es al fin de cuentas el objetivo que se persigue con la gobernabilidad según la filosofía del Pnud. Vale recordar que el proyecto del Pnud, de análisis y distinción a Bogotá, fue hecho en asocio, entre otros, con la revista SEMANA, por lo cual sorprende aún más que el informe especial de la revista ni siquiera lo haya tomado como fuente o referencia. Algunos de los progresos de la ciudad están bien señalados por el informe de SEMANA en los cinco temas que analizó: servicios públicos, transporte, bibliotecas, espacio público y renovación urbana. En lo que falla enormemente el informe, es en el análisis de las condiciones que hicieron posibles esos y otros logros. En eso el Pnud hizo un análisis más detallado y objetivo que reseño a continuación.

1. Visión y liderazgo para el gobierno de la ciudad. En este punto el Pnud destacó el carácter independiente de los alcaldes Peñalosa y Mockus y su liderazgo en la formulación y ejecución de nuevos temas en la agenda pública de la ciudad. Por ejemplo, la política de protección de la vida, seguridad, cultura ciudadana y democrática por parte de Mockus, y el espacio público peatonal, la movilidad urbana, y la infraestructura social pública por parte de Peñalosa. Además destacó la participación de otros actores no gubernamentales como los medios de comunicación, la Cámara de Comercio de Bogotá, otros gremios, la Mesa de Concertación Regional Bogotá-Cundinamarca y el proyecto Bogotá Cómo Vamos, como escenarios de discusión, seguimiento y veeduría a los procesos públicos de la ciudad.

El Pnud destacó que la introducción de esos nuevos temas y actores en la agenda pública de la ciudad elevó el nivel de la discusión sobre la ciudad, e impulsó a los ciudadanos y sus instituciones a la ejecución de nuevos programas que afrontaran los problemas centrales de la ciudad con criterio de corresponsabilidad. La visión del papel del ciudadano, de sus instituciones, la visión del tipo de sociedad y de ciudad deseadas cambió y con ellas las prioridades de la política pública y el tipo y magnitud de las inversiones públicas. Por ejemplo, por primera vez programas de cultura ciudadana fueron consagrados como una de las prioridades del Plan de Desarrollo 1995-1997 del alcalde Mockus y recibieron cuantioso presupuesto. Lo mismo pasó con el esquema de movilidad urbana en el Plan de Desarrollo 1998-2000 del alcalde Peñalosa, en el que se pasó de privilegiar presupuestalmente el arreglo de vías para el automóvil particular a darle prioridad al sistema de movilidad público compuesto por Transmilenio, las ciclorrutas, los andenes y las alamedas.

Las implicaciones en ese cambio de visión no fueron menores. Por ejemplo, se dice que el estudio de JICA realizado por japoneses en 1995 ya había propuesto troncales para buses y que por lo tanto Transmilenio no era novedoso. Lo que se olvida es que esas troncales eran como la antigua troncal de la Caracas y para nada intervenían en la reorganización del transporte público que era el verdadero desafío. Además, ese estudio insistía en que la solución central del transporte era la construcción de más y mejores vías para el automóvil particular por lo que incluso proponía la construcción de una autopista elevada a lo largo de la carrera séptima. Esa "solución" al transporte era como querer apagar un incendio echándole gasolina. De haber seguido esos concejos, la ciudad no sólo no habría solucionado sus problemas de transporte sino que los habría empeorado arrastrando la calidad de vida de todos los bogotanos, especialmente la del 87% que lo que usa y necesita es mejor transporte público.

Muchos otros temas ganaron en términos de prioridad e inversión en esta transformación de la visión y las prioridades. La educación por ejemplo, ganó enormemente. La Secretaría de Educación pasó a ser la depositaria del mayor presupuesto de la ciudad y con un plan de trabajo que ha logrado permanecer en las últimas administraciones creó 321.000 nuevos cupos para niños de bajos recursos, mejoró los colegios, construyó 23 nuevos hasta llevar la cobertura educativa hasta el 98% de la demanda y montó un sistema de mejoramiento de la calidad basado en la evaluación de competencias y ofertas pedagógicas complementarias como la red de Biliotecas Públicas y la red de computadores e informática, Red P. La legalización y el mejoramiento integral de barrios marginales fue otro de los ganadores, así como la oferta de tierra urbana para vivienda de interés social, que era prácticamente inexistente en los programas de la Alcaldía, se posicionó con esquemas como Metrovivienda.

2. Cultura y seguridad ciudadanas: respeto a la vida, a las normas y cambio en comportamientos individuales y colectivos. En la carta enviada por el representante del Pnud al alcalde Mockus informándole la exaltación de Bogotá, se mencionaba que "los programas de cultura y seguridad ciudadana han logrado, entre otros muchos, reducir el índice de violencia homicida de 94 por cada 100 mil habitantes a 31 en los últimos 7 años". Un resultado impresionante para una ciudad que se destacaba por sus problemas de inseguridad y capital de un país cruzado por la violencia y el conflicto armado.

Todos los delitos de alto impacto tuvieron una tendencia decreciente en ese mismo periodo. Múltiples factores han contribuido a esa tendencia. Pueden destacarse una mayor eficacia de la Policía, mejoramiento de su infraestructura institucional y la formación de sus miembros, así como una mayor colaboración ciudadana tanto en asumir comportamientos más seguros como en colaborar más estrechamente con las autoridades.

El papel de los alcaldes como agentes formadores de conciencia ciudadana, así como las medidas y campañas emprendidas han tenido una influencia enorme en el cambio de comportamiento de los ciudadanos y su seguridad. Los ejemplos abundan. La hora zanahoria luego hora optimista, el uso del cinturón de seguridad, las sanciones a la conducción en estado de embriaguez y a la invasión del espacio público, y más recientemente la campaña de las estrellas en el pavimento son, entre otras, medidas que han resultado muy impactantes tanto en su eficacia en la reducción de los índices de inseguridad como en el cambio de la opinión y percepción de los ciudadanos sobre los temas de seguridad y convivencia en la ciudad.

3. La ciudad como espacio y bien público: estructura urbana para el desarrollo del potencial humano y ciudadano. Lo que el Pnud destacó no fue sólo el evidente cambio urbano en la ciudad sino sobre todo su impacto en la calidad de vida de los ciudadanos, especialmente los más pobres. Transmilenio, por ejemplo, ahorra a un ciudadano hasta 2 horas diarias que puede ocupar en otras actividades más productivas social o económicamente que ir entre un bus. Las ciclorrutas, usadas por unos 300.000 ciudadanos, les ahorra el equivalente a una tercera parte de su salario, suponiendo que ganan el mínimo. Los cerca de 1.500 parques que se han construido o recuperado desde 1995 hasta hoy constituyen la más grande red de esparcimiento, recreación y deporte en la ciudad. El parque Simón Bolívar, antes un predio cercado y lleno de maleza, recibe en promedio a 400.000 personas cada fin de semana. El programa de atención humanitaria y renovación urbana de El Cartucho y en general el de recuperación del centro, no sólo redujeron los índices de criminalidad en un 20% en esta zona, sino que le brindaron oportunidades de reinserción social y laboral a miles de indigentes y familias desprotegidas que habían quedado atrapadas como un escudo humano en medio de una zona de tráfico de drogas, armas y delincuencia. Este año La Lonja certificó la valorización de los predios de San Victorino y su entorno, ocupado primordialmente por comerciantes y familias de bajos y medianos ingresos. En general, La Lonja ha demostrado la valorización de los sitios donde se llevaron a cabo procesos de recuperación de espacio público. No en vano son esas obras, bienes públicos bogotanos, los que los ciudadanos mencionan como determinantes en el mejoramiento de su calidad de vida desde 1999 de acuerdo con el informe de SEMANA (Ver gráfico: Cambios de Vida 1999/2003, revista SEMANA, diciembre 1, p.93).

Mención especial merece la infraestructura social para niños. Además de los parques cuyo plan de expansión se empezó a desarrollar en la primera administración de Antanas Mockus, la ciudad desarrolló desde la administración de Enrique Peñalosa un nuevo modelo de colegios y jardines sociales, construyendo 23 de los primeros y 17 de los segundos, todos ubicados en zonas marginales y por lo tanto atendiendo en su totalidad a niños de familias de bajos ingresos. El nuevo modelo de colegios en concesión con instituciones educativas de alta calidad y jardines sociales en administración con Cajas de Compensación Familiar, desarrollaron un nivel arquitectónico, pedagógico y administrativo que le asegura a estos niños recibir una educación de calidad competitiva con la de los niños de más altos estratos. Una condición de equidad presente y de futuro desarrollo socioeconómico que recompensa por sí misma la magnitud de la inversión hecha; la cual, además, se hizo a unos costos más reducidos por niño atendido que con el antiguo sistema de jardines de Bienestar Social y de colegios administrados directamente por la Secretaría de Educación. Tanto los colegios como los jardines siguen siendo públicos y teniendo las mismas condiciones de gratuidad y bajo costo para los padres, quienes no vieron afectado su bolsillo pero sí notablemente mejorado el acceso y la atención de sus niños en estas instituciones.

Los bienes públicos como el Transmilenio, los andenes, los colegios, las bibliotecas, los parques, etc. tienen implicaciones mayores a su estricta función o uso. Constituyen un eficaz mecanismo de redistribución de ingreso y calidad de vida como propiedad compartida, que compensa la inequidad y desigualdad imperante en el ingreso y propiedad privada. Por ello, la producción y mantenimiento de bienes públicos mayoritariamente usados y apropiados por los ciudadanos de menores ingresos son un eficaz mecanismo de intervención del Estado para construir inclusión y equidad social. En esto, las administraciones de Bogotá han sido audaces y pragmáticas en estas épocas de neoliberalismo y condena a la intervención del Estado. Vale la pena recordar también, que fue a partir de la creación y disfrute de esos bienes públicos y de los logros acumulados en materia de seguridad y cultura ciudadana que los bogotanos empezaron a manifestar en las encuestas mayor orgullo y apropiación por su ciudad a partir de 1999, en el segundo año de la administración Peñalosa.

4. Políticas de equidad social: políticas públicas para la distribución equitativa de los beneficios económicos, sociales, políticos y culturales del desarrollo de la ciudad. El Pnud señaló que la estructura tributaria y tarifaria de servicios públicos de Bogotá es de lejos la más progresiva de Colombia y también a nivel latinoamericano. Esos son los mayores instrumentos de redistribución del ingreso e inversión social per se de la ciudad. En resumen, la progresividad de esas estructuras está dada no sólo porque las tarifas son proporcionales al ingreso, sino porque los de mayores ingresos pagan cargos adicionales, por encima de la proporcionalidad, para subsidiar a los de menores ingresos. Como lo decía la gerente de la Eaab, Astrid Alvarez, en el informe especial de SEMANA "cada familia de estratos 5 y 6 ha ayudado para que cinco familias de estratos 1 y 2 tenga acceso al agua potable." Esa progresividad ha sido posible por cambios normativos y por un fuerte liderazgo político de los alcaldes Mockus y Peñalosa que le han permitido a la ciudad alcanzar la cobertura total de acueducto en 2003 y prever la de alcantarillado sanitario para 2006 cuando antes estaban previstas para 2015. Esas coberturas destrabaron además la legalización de unos 700 barrios que empezaron a recibir inversiones públicas en muchas otras áreas sociales. El mayor impacto de ese conjunto de inversiones fue la disminución de la mortalidad infantil. La mortalidad por neumonía bajó de 95,1 a 32,4 y la mortalidad por enfermedad diarreica aguda en menores de cinco años bajó de 57,76 a 7,53 por 10.000 menores de cinco años desde 1996, de acuerdo con las estadísticas de la Secretaría de Salud.

En el área social clásica, es decir, los servicios de salud, educación y bienestar social, la ciudad ha tenido unos avances muy importantes. Esos 3 sectores son los que más reciben presupuesto y por lo tanto el cúmulo de inversión social efectiva es de magnitud muy importante. De hecho, el Pnud destacó que desde 1995 por lo menos 50 de cada 100 posos de los recursos de inversión de la ciudad se destinaban a bienes y servicios para familias de estratos 1 y 2. En el período 98 a 2000 ese promedio ascendió hasta 88 de cada 100, y de 2000 a 2003 va en 67 pesos de cada 100.

La magnitud de la inversión y su destinación es lo que la caracteriza como social, pero es su uso lo que la hace equitativa. En el caso del sector educación, por ejemplo, se encontró que en 1997 el 35% de los niños de familias de estratos 1 y 2 tenía que pagar por educación privada mientras que un porcentaje similar de familias de estratos 3 a 6, con capacidad de pago, era subsidiado en el sistema público. En consecuencia, la Secretaría de Educación, decidió empezar a utilizar el Sisbén como mecanismo de asignación de los cupos asegurando que las personas de menores recursos y sin ninguna otra opción recibiera preferentemente los cupos. Ese tipo de focalización es la que le da a la inversión social, el carácter equitativo y de redistribución que ha tenido enorme impacto.

La red hospitalaria y de salud pública de Bogotá, es ejemplo en el país. Mientras que hospitales nacionales y de otras regiones cierran, en Bogotá toda la red sigue abierta, ha ampliado y mejorado sus servicios y casi completa un proceso de reestructuración que le permite ser sostenible financiera y administrativamente, pero seguir cumpliendo con la función social que le corresponde.

En otras áreas, como la cultura y la recreación, el efecto redistributivo y equitativo de las políticas fue igualmente importante. El Pnud logró establecer que de 1996 a 2001 el espacio verde para la recreación y el deporte se multiplicó por tres y se habilitaron once millones de cupos gratuitos en eventos culturales y recreativos. La recuperación de las parques barriales y zonales posibilitó la programación permanente de actividades gratuitas en ellos. Programas como Bogotá al Parque socializó gratuitamente actividades artísticas como el teatro, el ballet y el cine, las cuales se unieron a los tradicionales festivales de rock al Parque que se han llevado a cabo en la última década. El esfuerzo ha sido, cada vez más, no sólo en la realización del espectáculo como tal, sino en ligar este a los procesos de formación y creación cultural y en desconcentrarlos en escenarios de todo tipo a lo largo y ancho de la ciudad.

5. Cultura democrática y capacidad institucional: relaciones políticas transparentes, corresponsabilidad ciudadana, instrumentos gerenciales, legales y fiscales para el gobierno de la ciudad. Como ya se señaló al principio, los elementos de cultura ciudadana y visión influyeron en el cambio institucional y gerencial, pero sin duda el elemento que posibilitó legalmente ese cambio fue el Estatuto Orgánico de Bogotá, expedido por el presidente César Gaviria en 1993. El estatuto dotó a la ciudad de 3 herramientas fundamentales para su desarrollo: un nuevo régimen fiscal, una nueva estructura político administrativa y un nuevo régimen de competencias entre los órganos del poder público. El régimen fiscal del estatuto modernizó, democratizó e hizo más eficiente el recaudo y la inversión tributaria. La estructura institucional dividió las funciones entre un sector central, uno descentralizado y otro local promoviendo la desconcentración y descentralización administrativa y política. Y el régimen de competencias eliminó el cogobierno entre el Concejo y la Alcaldía y delimitó sus funciones dejando las de deliberación, decisión y control político en el Concejo, y las de planeación, administración y ejecución de las políticas y programas en la Alcaldía Mayor.

Fue el hecho de que el estatuto fuera promulgado en 1993 lo que determinó que el Pnud destacara el proceso de transformación de Bogotá en la última década. Sin embargo no puede por ello concluirse que la transformación de Bogotá la inició el entonces alcalde Jaime Castro y que Mockus y Peñalosa simplemente la han "perfeccionado y mejorado" como lo afirma el informe especial de SEMANA. El Alcalde Castro en efecto lideró en la Asamblea Constituyente que Bogotá tuviera un régimen legal especial y defendió muy especialmente el tema de la descentralización que culminaría con la creación de las JAL y los ediles. Pero fue Castro férreo opositor a la eliminación del cogobierno con los concejales, que fue justamente la pieza maestra que transformó las relaciones políticas y la calidad de la administración pública de la ciudad. Como se sabe, antes del estatuto los concejales podían participar de la administración y contratación de las entidades públicas. Sin eliminar ese cogobierno, nada de lo que se menciona hoy como el modelo bogotano habría sido posible. De hecho todos esos logros y transformaciones sólo se dieron después de eliminar el cogobierno y no antes. La ciudad le debe ese avance en la transparencia de la administración pública bogotana al entonces presidente César Gaviria, que pese a las presiones del alcalde Castro, incluyó en el estatuto la eliminación del cogobierno. El conocimiento y liderazgo legal y de descentralización del alcalde Castro son reconocidos y meritorios, pero no hay un solo tema que los bogotanos señalen hoy como determinantes del mejoramiento de su calidad de vida que se haya iniciado o siquiera propuesto en la administración de Jaime Castro. Y en relación con lo fiscal, en efecto el estatuto dotó a la ciudad de nuevos instrumentos fiscales que empezó a implementar Castro como el autoavalúo, pero el uso pleno de ese y otros instrumentos, ha dependido de la voluntad política de los alcaldes. Mockus y Peñalosa se han gastado, en hora buena para la ciudad, buena parte de su imagen y capital político en defender la necesidad de que la ciudad cuente con nuevos recursos. A la par, han demostrado con resultados la transparencia y eficacia de la administración para usar adecuadamente esos recursos. No en vano, Bogotá es la única ciudad de América Latina y posiblemente del mundo, donde los ciudadanos pagan impuestos voluntariamente.

La transformación política bogotana se dio después de la administración de Jaime Castro y en buena parte a pesar de él. Sin duda, la figura revolucionaria de ese cambio político ha sido el alcalde Antanas Mockus, cuya manera de llegar a la Alcaldía y ejercer el gobierno han sido hitos de esa transformación. No por ello, otros alcaldes como Peñalosa tienen menor mérito. La transformación política bogotana no se acabó con la primera administración de Mockus, se mantuvo con Peñalosa y se orientó a la transformación social, que en algunos aspectos venía en marcha, y a la urbana que se inició con el.

El Pnud destacó otros aspectos como la consolidación de esquemas deliberativos y participativos para la asignación y ejecución de inversiones públicas como los Encuentros Ciudadanos y la metodología del programa Obras con Saldo Pedagógico. No tiene ningún asidero en la realidad afirmar que sólo Mockus ha construido ciudadanía como lo hace el ex alcalde Bromberg en el informe especial de SEMANA. La primera y única consulta popular que ha hecho en Bogotá la hizo el alcalde Peñalosa para que fuera decisión de los ciudadanos continuar o no con la celebración del día sin carro. Los Encuentros Ciudadanos los creó Peñalosa y cuando la participación ciudadana entró en conflicto con las decisiones de los ediles, el alcalde Peñalosa determinó que la deliberación de los ciudadanos tuviera carácter decisorio y no sólo consultivo. Se dirá que eso sólo se hace con los recursos locales y no los distritales. Tampoco eso es cierto. En primer lugar se hace con los locales preferentemente porque la descentralización se ha hecho con el argumento de abrir espacios de participación ciudadana y por lo tanto los ciudadanos tienen que tener la posibilidad real de ejercer ese derecho. En el caso de la inversión distrital, las reglas de juego de la democracia colombiana señalan que existe un voto programático que se surte durante las campañas en las que los ciudadanos señalan no sólo quién los va a gobernar sino qué van a hacer. La obligación de los alcaldes electos, es cumplir con el programa de gobierno para el cual los eligieron y hacia ello deben dirigir la inversión pública. El castigo, de no hacerlo, es la revocatoria del mandato.

Reflexiones finales. Es de gobernantes y no de tecnócratas interpretar el querer de sus ciudadanos y hacerse elegir para llevar a la práctica sus mandatos. Los ciudadanos eligen a los gobernantes para que mejoren su calidad de vida, no sólo para que estudien cómo hacerlo ni para que se queden en la crítica académica o política. De debates y estudios de cultura, transporte, educación y desarrollo urbano estaban llenos los anaqueles de la Alcaldía. Si no se habían abordado antes los desafíos de la ciudad en esas y otras materias no era por falta de estudios y ni siquiera por falta de recursos, sino por falta de visión, liderazgo político y capacidad gerencial. Estas tres características son las que han aportado los alcaldes Mockus y Peñalosa y por ello, con justicia, es a ellos a quienes los ciudadanos reconocen la transformación de la ciudad. Y no los reconocen por tecnócratas solitarios, sino por el liderazgo humano y político que han aportado para que la ciudadanía en su conjunto vaya avanzando en la implementación y asimilación de nuestra nueva ciudad. Así lo demuestran los sondeos de opinión.



Por todo lo que he señalado en este informe Bogotá es reconocida como un modelo de transformación política, de gerencia pública, de desarrollo urbano y sobre todo de inversión y desarrollo social. Por supuesto, ni el Pnud ni nadie destaca a Bogotá por haber solucionado todo y alcanzado su máximo desarrollo. La ciudad aún tiene el reto de superar los niveles de pobreza y consolidar una base productiva y económica sólida, seguramente de escala regional. Es cierto que los indicadores de pobreza medidos por ingreso se han deteriorado aun cuando los medidos por NBI han mejorado. No puede olvidarse que Bogotá es capital de un país en guerra, con desplazamiento y con crisis económica desde finales de los 90 que ha deteriorado el ingreso, el empleo y por ende la calidad de vida nuestros ciudadanos. Nada de lo que la ciudad ha desarrollado hasta ahora puede señalarse como causal de ese deterioro. Por el contrario el mérito de Bogotá está en haber desarrollado instrumentos propios y eficaces para enfrentar esos desafíos con éxito. Por eso es una caricatura inaceptable y contraria a toda evidencia afirmar que el logro de Bogotá es haber hecho una ciudad "bella" donde ya se hizo la infraestructura y ahora viene lo social. Bogotá lleva 9 años de desarrollo productivo y social éxitoso y el reto está en no dejarla decaer, en seguir y no en empezar. Cosa distinta es que se puedan incluir nuevos programas e iniciativas que sigan atendiendo esos desafíos de manera tan o más exitosa de lo que se ha hecho hasta ahora. Ese es el desafío que los bogotanos confiamos que nuestro nuevo alcalde pueda desarrollar con éxito. En el logro de ese propósito lo acompañaremos todos con generosidad y optimismo.

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