Viernes, 9 de diciembre de 2016

| 2003/06/23 00:00

Del plebiscito de 1957 al referendo del 2003

El gobierno luchó hasta el final por hundir el proyecto de reforma política en el Congreso. Sin embargo, la Cámara de Representantes aprobó la iniciativa la semana pasada luego de un intenso debate. Aprovechando la coyuntura Arturo Sarabia Better lanzó su libro <i>Reformas políticas en Colombia. Del plebiscito de 1957 al referendo del 2003</i>. Lea el capítulo en el cual habla del controversial proyecto del presidente Alvaro Uribe y el prólogo de Eduardo Posada Carbó.

Prólogo escrito Eduardo Posada Carbó

En 1990, el politólogo Gary Hoskin observaba que era inexacto atribuir los orígenes de la crisis colombiana a la "ausencia de reformas por parte de las élites políticas". No habían faltado esfuerzos o reformas. Como Hoskin señalaba, "cada uno de los gobiernos posteriores al Frente Nacional, desde López hasta Barco" habían "patrocinado reformas [.] tendientes a modernizar el sistema político". Otra cosa era que éstas hubieran sido "tardías, inadecuadas o mal concebidas".

La ola reformista no se detuvo en 1990. Por el contrario, un año después se volvió a modificar de manera más radical la estructura institucional en Colombia con una nueva Constitución, que el país aún no alcanza a digerir. Los apetitos de cambio, sin embargo, no parecen haber sido satisfechos. Poco tiempo después de firmada la Carta de 1991, la reforma política ocupaba una vez más la agenda nacional. La sed de cambio parece inagotable, y es desconcertante que, a pesar de las numerosas y sucesivas reformas, sobreviva la percepción según la cual la crisis colombiana se debe a la inamovilidad del sistema, a la fosilización de sus instituciones políticas, fruto a su turno de ausencia de voluntad y esfuerzos.

El excelente libro de Arturo Sarabia Better confirma la observación inicial de Hoskin. Más aún, los gobiernos posteriores al Frente Nacional no fueron los primeros empeñados en introducir cambios políticos. Algunos de los arreglos frentenacionalistas se desmontaron tras la reforma constitucional de 1968, aunque ésta sirviera para prolongar otros. Al tomar una perspectiva de largo plazo de la reforma política, desde el plebiscito de 1957 hasta el proyecto de referendo del 2003, Sarabia Better nos ofrece un texto útil, no sólo para reivindicar la tradición reformista del país, sino también para reorientar el debate público sobre tan importante materia.

El lector encontrará un texto organizado cronológicamente que permite identificar, a lo largo de sus páginas, un "viejo recetario de fórmulas encaminadas a organizar y renovar nuestra política". Sarabia Better analiza con cuidado los cambios que antecedieron a la nueva Constitución de 1991, y los introducidos por esta carta. Pero dedica más espacio, y con razón, a los intentos de reforma que le sucedieron, sobre todo después de 1998, cuando la elección como presidente de Andrés Pastrana Arango motivó mayores anhelos reformistas, que hoy se traducen en las expectativas creadas por el proyecto de referendo impulsado por el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez.

El libro ofrece un examen detallado de los distintos proyectos, leyes y actos legislativos que han buscado transformar la política colombiana. Su aporte, sin embargo, no se encuentra en la descripción de esas normas ?sus páginas no contienen una simple enumeración del articulado legal?, lo que más interesa del libro es la atención que el autor presta al proceso de reforma: los actores políticos (partidos, movimientos e individuos) que la promueven, los motivos que aducen para defenderla o atacarla, las discusiones que originan, los cambios que sufre en sus cursos por el Congreso y el producto final, así el respectivo proyecto hubiera sido derrotado, ya en el mismo Congreso o en las instancias de control constitucional.

Una tarea así no es fácil. Sarabia Better esquiva con éxito las dificultades inherentes al ejercicio: el examen de iterativas reformas, por ejemplo, no se convierte en una lectura repetitiva. Este autor es un agudo analista, como lo ha demostrado en las columnas que mantuvo con regularidad en Diario del Caribe y en El Heraldo, de Barranquilla. Combina una notable rigurosidad investigativa con el conocimiento que tiene de la política por dentro, gracias a sus experiencias como funcionario público y parlamentario. La riqueza de fuentes consultadas es extraordinaria por su diversidad y volumen: tanto las memorias o documentos de los actores políticos como los artículos de formadores de opinión, o los libros y ensayos de los académicos se integran en una discusión inteligente y ponderada en la que el autor, sin ocultar sus preferencias políticas, sabe tomar distancias.

La publicación de este libro es oportuna para insistir en unas reflexiones generales, provocadas por su lectura. Ante todo, importa señalar la necesidad de darle un giro al debate, como sus páginas lo sugieren. La reforma política es un término vago que incluye la gama más amplia de materias: funcionamiento del Congreso, sistema electoral, organización de partidos, finanzas de campañas, autoridades electorales, relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, comportamiento de candidatos y electores, administración del sufragio. En fin, la lista es larga.

Hasta ahora, la discusión ha tendido a desarrollarse alrededor de ese concepto equívoco (la reforma política), como si se tratara de una fórmula única, con ingredientes reconocidos. Poco se repara en la multiplicidad de reformas que se están incorporando allí, de manera simultánea. Una referencia comparativa puede servir de ilustración.

En Gran Bretaña, por ejemplo, también se están discutiendo propuestas significativas para darle un vuelco a las estructuras y prácticas políticas de ese país. Pero el debate está formulado en términos muy concretos e individualizados: la reforma al sistema de finanzas de las actividades políticas, la reforma al sistema electoral, la reforma a la Casa de los Lores. No es ésta una mera formalidad. Al separar e individualizar las reformas, cada una adquiere una dinámica propia, con sus respectivos estudios y propuestas. De este modo, el debate que así se origina se encuentra mejor informado. Las soluciones pueden ser más efectivas, y el fracaso de los intentos de reformar un campo de la política no conduce necesariamente al fracaso de todo el esfuerzo en su conjunto.

En Colombia, la reforma política se ha concebido, una y otra vez, como un paquete integral, cuyas medidas propuestas parecerían obedecer a un todo. Se parte de un criterio errado. Así concebida, su discusión escasamente supera las generalidades y suscita un pobre debate, mal informado. Hágase la contabilidad de los artículos, ensayos o libros escritos sobre el unicameralismo, el sistema electoral, la democratización de los partidos, el voto obligatorio o las finanzas de la política.

Tómese, por ejemplo, este último punto que, tras los escándalos de la elección de 1994, ha provocado quizá el mayor número de títulos. No existe, sin embargo, un sólo estudio ?hasta donde yo pueda saber? que calcule cuánto en verdad cuestan las elecciones en Colombia o que identifique con mediana certeza dónde se concentran tales costos. Sin una noción sobre esto, se está legislando a ciegas; lo que además preocupa en este caso particular, sobre el que ha ganado fuerza la idea de financiar la totalidad de las campañas electorales, una medida que no se practica en ninguna de las democracias avanzadas del mundo. Considérese, asimismo, la propuesta que aparece cíclicamente de obligarnos a votar. Se aduce con insistencia que dicha medida sería necesaria para combatir la corrupción, para crear hábitos de ciudadanía, para acabar con el clientelismo. Pero no existe tampoco ningún estudio que sirva para respaldar seriamente, con los debidos sustentos conceptuales y empíricos, que tal voto obligatorio vaya a producir tan loables propósitos.

Un debate sobre la reforma política, sin mayor atención a las medidas individualizadas, corre el riesgo de alimentar falsas ilusiones y de producir medidas inconducentes a la solución de los problemas. Y al abordarse de manera integral, se corre también el riesgo que ninguna de las reformas prospere. Ésa fue la experiencia con el primer proyecto impulsado por la administración Pastrana, que se hundió en la Comisión Primera del Senado, por la oposición a las facultades que se daban para que el presidente hiciera la paz con las guerrillas ?la primera medida incorporada en el ambicioso paquete de reformas?.

La importancia de abandonar el debate en términos genéricos, de aceptar que no se trata de una sino de múltiples reformas y de abordar la discusión individualizada de cada una de ellas tiene un efecto adicional: otorgarle el valor debido a los detalles y a los instrumentos que pasan a un segundo plano frente al aparente significado de una reforma grandilocuente. Pienso aquí en dos medidas básicas a las que alude Sarabia Better como "pequeños escollos": la organización de un registro permanente y automático de los electores y la garantía del servicio público de transporte, normal o gratuito, durante el día de votación. "Pequeños escollos" de enorme significado para la libertad de los votantes y la equidad en la competencia electoral.

Este libro desvirtúa la noción, bastante arraigada, según la cual el Congreso colombiano ha sido renuente a todo intento reformatorio. Es natural que los políticos se opongan a medidas que buscan debilitar sus posiciones. Lo extraordinario es que aprueben reformas: el Congreso, lo recuerda Sarabia Better, aprobó las que propusieron las administraciones de López Michelsen y de Turbay Ayala, sepultadas en su momento por la Corte Suprema de Justicia. También aprobó algunas medidas de "apertura democrática" bajo la administración Betancur, incluida la elección de alcaldes, con la que los congresistas vieron disminuido su poder de nombramiento, que ejercían a través del ejecutivo, y perdieron por ello parte del control tradicional de los gobiernos locales.

"Los gobernantes tienen que hacer las reformas políticas, gústenles o no, con aquellos jefes políticos que tengan la capacidad de obstaculizarlas", señala Sarabia Better. La observación es válida. Y sirve para revisar otra idea arraigada: que la reforma política tendría que ser impuesta por el Ejecutivo contra el Congreso, como si éste estuviera desprovisto de toda representación, o como si aquél tuviera en sus manos una receta mágica que no ameritara discusión alguna. Tal planteamiento encierra, además, un contrasentido: las reglas del juego democrático necesitan, por su propia naturaleza, altos grados de consenso. No lo hay sin compromisos y negociaciones. Sería además irónico ?cuando no éticamente cuestionable? que un país dispuesto a llegar a compromisos con grupos armados ilegales no acepte que las reformas políticas sean fruto de compromisos entre los partidos y dirigentes, o de acuerdos entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Con este libro, Arturo Sarabia Better contribuye a entender mejor la política detrás de las reformas. Como lo reconocen los expertos, las que se dan a los sistemas políticos ?sobre todo a las reglas electorales? suelen ser más excepcionales que comunes en las democracias: una vez establecido un marco constitucional, se arraigan intereses de los partidos involucrados que son muy difíciles de modificar. Así lo ha sugerido Pippa Norris, al editar un número de la revista International Political Science Review, dedicado especialmente al tema de las reformas electorales. ¿Por qué es posible entonces que ocurran?

Norris identifica tres condiciones para que en el largo plazo un movimiento reformatorio se abra paso con fortaleza. Primera, cambios significativos en el sistema de partidos ?el debilitamiento de las lealtades partidistas tradicionales y el surgimiento de otros movimientos políticos?. Segunda, la irrupción de escándalos políticos que minen la confianza pública. Tercera, la provisión constitucional del referendo, como instrumento útil para quebrar la voluntad de resistencia al cambio de los intereses partidistas establecidos. Norris señala adicionalmente tres catalizadores de corto plazo: el papel de los líderes y eventos, las políticas de las facciones de los partidos y las presiones de movimientos reformistas por fuera del parlamento ?la opinión pública, los medios de comunicación y la llamada sociedad civil?.

No es necesario entrar en una amplia exposición para advertir que las condiciones identificadas por Norris se encuentran presentes en el caso colombiano, con mayor o menor intensidad: partidos en crisis, escándalos, referendo. Existen líderes en los gobiernos que propician las reformas, así como en las facciones de los partidos tradicionales o en los nuevos movimientos. Quizá el punto catalizador más débil sea la opinión pública. Y no porque haya estado ausente del debate: la prensa se ha mantenido vigilante y activa, como también algunas organizaciones de la sociedad civil. Como lo he sugerido, el problema radica en la forma como se ha orientado el debate, en términos genéricos, sobre la reforma política, en vez de discutir las diversas reformas en particular. Hay que advertirlo con insistencia: reformas aquí no han faltado. En palabras de Hoskin, lo que debemos preguntarnos es si han sido "inadecuadas o mal concebidas".

En materias institucionales, el politólogo Giovanni Sartori se preguntaba: "¿sabemos qué reformar, y cómo?". Sartori respondía con un "no" rotundo, y señalaba que en esas fiestas de la ingeniería constitucional se destacaban las firmas de "reformistas incompetentes". Los políticos y legisladores no son, sin embargo, los únicos responsables de los fracasos. El mismo Sartori, en una conferencia ante las cortes españolas, emplazaba a los analistas políticos por su escasa contribución reciente al tema de cómo mejorar la representación política en las democracias.

Las observaciones de Sartori son aún más relevantes a la experiencia colombiana, donde significativos sectores intelectuales y académicos abandonaron desde hace un par de décadas la defensa de la democracia liberal y representativa, mientras ganaban arraigo nociones maximalistas de la democracia. Hasta cierto punto ese clima intelectual ha sido el marco de referencia en el que se ha desarrollado el debate sobre la reforma política ?dominado hasta hace poco por un lenguaje que insiste en la supuesta prioridad de reformar las 'estructuras' sociales, políticas y económicas?.

Sarabia Better no examina estos aspectos. Pero una observación final sobre el lenguaje no sería ajena a sus preocupaciones sobre la reforma política colombiana. En su libro The Rhetoric of Reaction, el economista Albert Hirschman criticaba lo que él llamaba la "tesis de la futilidad", según la cual sus exponentes consideran que los cambios, cualquier cambio, serían siempre sólo cosméticos, de fachada, mientras las profundas estructuras de la sociedad permanezcan intactas. Su objetivo central era exponer las falacias argumentativas de los reaccionarios, opuestos a las reformas progresistas. Pero Hirschman observaba también cómo en la tesis de la futilidad coincidían reaccionarios y radicales del extremo contrario, quienes asimismo despreciaban el reformismo por desdeñar las tales estructuras. Hirschman defendía así la necesidad de abandonar los "juicios apresurados" y de apreciar la naturaleza de los procesos de reformas, en los que los cambios se dan gradualmente, sobre el aprendizaje social y la corrección permanente de las políticas públicas.

Creo que el libro de Arturo Sarabia Better, al tomarse en serio el examen detallado de las reformas políticas desde los inicios del Frente Nacional, es una importante contribución para el desarrollo de un genuino movimiento reformista en Colombia.

Antes que discusiones generales sobre la reforma política, necesitamos más y mejor informados estudios sobre toda esa diversidad de medidas que se proponen. Necesitamos entender mejor cómo se conciben en realidad tales reformas y apreciar que los cambios que se demandan tienen una larga historia de antecedentes, no todos efectivos, pero tampoco todos absolutamente vanos. En el reconocimiento y valoración de esa tradición reformista, como lo comprueban estas páginas, se encuentra la primera condición para el buen éxito de cualquier reforma política en Colombia.

Oxford, 28 de marzo de 2003

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