El Déficit Habitacional continúa como problema prioritario en Bogotá

El Plan de Desarrollo de la administración del alcalde Luis Eduardo Garzón, se ha volcado en darle prioridad a las poblaciones más vulnerables en materias como salud, educación, deporte, vivienda, entre otros. En el sector habitacional, la Alcaldía desarrolla una serie de estrategias para otorgarle a la vivienda digna el mismo nivel de importancia que a otros derechos fundamentales de los ciudadanos.

Para canalizar las acciones, el distrito creó la Secretaría del Hábitat que a su vez, engrana a otras siete entidades: Metrovivienda, Caja de Vivienda Popular, la Unidad Ejecutiva de Servicios Públicos y las empresas de Acueducto, Teléfonos, Energía y Renovación Urbana.

Metrovivienda es la encargada en redireccionar la oferta de vivienda a los sectores menos favorecidos de la ciudad (aquellos que no poseen un trabajo formal, y por ende, no están afiliados a ninguna caja de compensación que pudiera subsidiarlos en la compra de una vivienda). Esta organización no sólo toma en cuenta a la vivienda a partir de sus atributos endógenos como el diseño y el tamaño, sino el entorno en el que se construye como requerimiento necesario para un vida digna que garantice el goce de los derechos humanos.

Promueve viviendas de interés social a partir de la selección, compra y habilitación de suelos, en algunos casos en asociación con los dueños del terreno. Diseña viviendas dentro de ciudadelas, respondiendo no solo a la problemática habitacional, sino al desarrollo del hábitat. Los terrenos acondicionados para la construcción son vendidos a Organizaciones Populares de Vivienda y a empresas de construcción que licitan públicamente y adquieren el compromiso de edificar en ellos. Las constructoras fabrican las viviendas bajo estándares mínimos de calidad, cuya prioridad es la producción de vivienda Tipo 1 (valor máximo 50 salarios mínimos legales mensuales vigentes) para el alcance de los sectores con menos recursos. El 77% de las viviendas escrituradas en esta Administración corresponden a viviendas Tipo 1 y el 23% a Tipo 2 (que oscilan entre 50 y 70 salarios mínimos legales mensuales).

Sus principales proyectos son: la Ciudadela El Recreo (Bosa), la Ciudadela Nuevo Usme (Usme), la Ciudadela El Porvenir de las Américas (Bosa), la Ciudadela Campo Verde (Bosa), entre otros.

El Plan de Acción de Metrovivienda está dirigido a tres grupos fundamentales: familias en situación de desplazamiento que cuentan con el Subsidio Familiar de Vivienda asignado por el Gobierno Nacional, a partir de su inscripción en el Sistema Único de Registro SUR de Acción Social; familias en situación de reasentamiento por alto riesgo no mitigable que tienen asignado el Valor Único de Reconocimiento (VUR), las cuales se encuentran en situación de emergencia social por fenómenos naturales, ya que sus predios están asentados en zonas que ponen en riesgo su seguridad humana, su vida e integridad; y vendedores informales certificados por el Instituto para la Economía Social (Ipes).

En el segundo semestre de 2005, la Alcaldía Mayor de Bogotá por medio de Metrovivienda, instauró la política de Subsidio Distrital de Vivienda a fin de gestionar una solución concreta al déficit habitacional en las poblaciones menos favorecidas del distrito. Este subsidio es una contribución en dinero otorgada una sola vez al beneficiario sin cargo de restitución, el cual constituye un complemento al ahorro, al crédito inmobiliario (en el caso de los trabajadores independientes o ambulantes que perciben menos de dos salarios mínimos mensuales) y a un subsidio adicional en el caso de la población víctima de desplazamiento forzado (que recibe otro subsidio asignado por el Gobierno Nacional a través de Fonvivienda) o en alto riesgo no mitigable (que recibe ayuda a través del Valor Único de Reconocimiento VUR).

En la primera postulación al subsidio distrital de vivienda de 2007, se entregaron 376 subsidios a las personas en situación de desplazamiento con un valor de: 10.842.500 pesos. 376 subsidios para los vendedores independientes con un valor de 9.107.700 pesos y para las personas en situación de riesgo no mitigable se otorgaron 368 subsidios por un valor de 9.107.700 pesos. La primera postulación de este año será la última donde se incluyan a las personas en situación de riesgo no mitigable, ya que el distrito acordó aumentar el monto del Valor Único de Reconocimiento (VUR) para que este grupo con un solo subsidio pueda completar la compra de su vivienda.

Metas y Logros

El Plan de Desarrollo actual tiene estimado la construcción de 70.000 viviendas. Edna Bonilla, directora de la Secretaría del Hábitat afirma que 23.572 de esas viviendas serían promovidas a través de la iniciativa pública y las 46.428 restantes por medio de la iniciativa privada. En su boletín institucional de mayo de 2007, Metrovivienda asegura haber promovido la construcción de 24.445 viviendas durante la actual administración: 6.604 viviendas escrituradas entre 2004 y 2006; 2.868 viviendas iniciadas en 2006 que se entregaran este año; 4.994 viviendas iniciadas en 2007 (unas se entregaran este mismo año, otras en 2008) y 9.979 lotes que se van a comercializar en 2007.

Oscar Arcos, subgerente de planeación de Metrovivienda explica que al iniciarse la actual Administración se analizó la capacidad del distrito para construir viviendas en función a la cantidad de suelo que tenía disponible para ello en ese momento (cuestión que se determinó por medio de Metrovivienda ya que esa entidad actúa como un banco de suelo). El análisis arrojó que con la tierra que se contaba para entonces se podían construir 23.572 viviendas en un período de cuatro años. Sin embargo, se estimó para el Plan de Desarrollo una cifra más elevada de viviendas, tomando en cuenta al sector privado que también es actor directo en materia de construcción de viviendas de interés social.

Según Arcos, el sector privado venía produciendo viviendas Tipo 1 y 2 en un promedio de 7.000 y 7.500 viviendas por año. Esta dinámica constante le permitiría a la empresa privada construir aproximadamente 31.210 viviendas en cuatro años, que junto a las impulsadas por el distrito harían un total de 54.782 viviendas, correspondientes al 78% de la meta final, pero a través de un empuje adicional del distrito para estimular a la empresa privada en la construcción, se podría alcanzar las 70.000 viviendas propuestas por el Plan de Desarrollo.

A pesar de estas proyecciones, el número de viviendas construidas hasta la fecha (24.445 unidades) sólo corresponde al 33,6% del total de viviendas prometidas en el Plan de Desarrollo 2004-2007 que plantea la construcción de 70.000 nuevas viviendas.

Para Sandra Forero Gerente de Camacol & Cundinamarca los esfuerzos que ha hecho el distrito por impulsar la inversión privada en materia de vivienda de interés social son mínimos. “Los constructores de vivienda por sus propios méritos han logrado fortalecer sus estructuras tecnológicas, mejorando sus esquemas productivos y trabajando de la mano con los financiadores de vivienda y las cajas de compensación, con el fin de hacer viables las estructuras de costos de este tipo de proyectos. En ese marco el sector privado, a pesar de las dificultades, ha hecho posible la construcción de 35.052 viviendas de interés social y de 39.480 viviendas Tipo 3 y 4 en el período de enero de 2004 a marzo de 2007”.

Forero afirma que a pesar de los logros “no basta con el esfuerzo de los constructores por aumentar la productividad y mejorar sus prácticas y procedimientos. Existen dificultades que deben ser resueltas por el distrito para contar con una verdadera viabilidad en los proyectos de construcción, lo que determinará el comportamiento futuro de este mercado”.

Estudios realizados por Camacol & Cundinamarca indican que desde hace tres años, el porcentaje de participación en la iniciación de viviendas de interés social sobre el total de viviendas emprendidas en la ciudad pasó del 56% en el 2005 al 49% en el 2007, cuestión que denota fallas estructurales en los procedimientos.

Sin embargo, Oscar Arcos sostiene que todo constructor, al igual que cualquier empresario en otras áreas, busca en su negocio la máxima rentabilidad y en materia de construcción esos niveles se consiguen en edificaciones dentro de los estratos 4, 5 y 6. “Cuando los constructores incursionan en infraestructuras de estratos 1, 2 y 3 lo hacen a manera de compensarse cuando el ciclo de la construcción está en depresión, pero no se debe olvidar que en Bogotá el ciclo de construcción continúa en alza”.

En este sentido, Sandra Forero indica que “un proyecto de viviendas de interés social es viable en la actualidad solo si el constructor logra dos puntos fundamentales: la reducción en los tiempos de ejecución de los proyectos y la disponibilidad de suelo suficiente para la construcción de un número importante de unidades, pues es así como se logran economías de escala, se reducen los costos fijos asociados, y se genera viabilidad en la estructura de costos”.


Dificultades en la tramitación

Para Edna Bonilla uno de los principales problemas que afronta el sector habitacional es el de la tramitación de los permisos de construcción. “Un constructor tiene que hacer 76 pasos ir a 19 entidades y llenar 32 formularios, ese complicado proceso hace que éstos transfieran los costos de papeleo al costo de la vivienda”.

Sobre este tema, Sandra Forero indica que la entidad que dirige “realizó un estudio que permitió establecer que hoy, para adelantar un proyecto urbanístico en Bogotá, se requieren gestionar 54 trámites con 19 organizaciones diferentes, los que en su mayoría no tienen un término límite de cumplimento por parte de las entidades distritales encargadas. Esto sin incluir el tiempo de adopción del plan parcial o de otros instrumentos”.

Según Forero, luego de que Camacol realizó esa investigación se puso a disposición del distrito al suscribir con la Alcaldía Mayor el “Pacto por el Hábitat Digno en Bogotá D.C.”, en junio de 2005, el cual tenía como uno de los principales objetivos atacar esta problemática. Este pacto nunca se ejecutó por falta de liderazgo de la Administración Distrital. Después de la reforma administrativa, desde enero de 2007 y con base en el mismo estudio, se viene realizando un nuevo trabajo entre la Secretaría de Hábitat y Camacol Bogotá & Cundinamarca, donde se ha logrado establecer en cuales trámites existe duplicidad de documentos y cuales pueden ser suprimidos y/o realizados simultáneamente. Sin embargo, a la fecha el panorama sigue intacto, pues no existe ningún acto administrativo real que suprima o permita hacer trámites simultáneamente, ni mucho menos existe una mejora en los tiempos que se toman los funcionarios para aprobar dichos trámites”.

Pese a las dificultades, Edna Bonilla afirma que “como solución a la problemática, a partir de noviembre la Secretaría del Hábitat contará con el CADE del hábitat, donde el constructor va a radicar todos los documentos e internamente el distrito hará el trámite para simplificar los procesos”.


Escasez de suelos

Otro de los problemas que enfrenta la actual administración es el de la generación de suelos, cuestión que tiene repercusión directa en los precios de los predios y por ende, de las construcciones.

Oscar Arcos explica que los procesos para la obtención de suelos que lleva a cabo el distrito, en base a la enajenación voluntaria y a la expropiación por vía judicial, han encarecido los terrenos. A su vez, las entidades que gestionan el suelo también han tenido su cuota de responsabilidad en los precios. “Cuando Metrovivienda llega a habilitar un suelo, el IDU y el alcantarillado en muchas ocasiones ya lo ha comprado a un precio más elevado del estándar, afectando el urbanismo y la construcción. (...) para solucionar esta problemática, el distrito en coordinación con todas sus entidades (incluyendo el IDU y el alcantarillado), ha desplegado una estrategia para evitar la distorsión del precio de suelo y garantizar los bienes finales.

Para Sandra Forero el principal problema en materia de suelos surge cuando no existe la oportunidad de adquirir un suelo en el momento oportuno con el precio adecuado. Considera que Bogotá ha desaprovechado la fortaleza de contar con un banco de tierras como lo es Metrovivienda. “La posibilidad de adquirir suelo, urbanizarlo rápidamente (la rotación es la clave del éxito), sacarlo al mercado y reinvertir esos recursos en más suelo, es el punto fuerte del banco de tierras, sin embargo, hace varios años no se adquiere suelo y el que ha salido a oferta (comprado por administraciones anteriores) fue entregado inicialmente a Organizaciones Populares de Vivienda sin las garantías de Ley y por debajo de los precios que se exigían anteriormente a los constructores, lo que generó dificultades porque al no pagar las Organizaciones Populares de Vivienda y al haber bajado los precios, no se ha cumplido el objetivo. La oferta del stock de suelo que quedaba, se reactivó en el 2006 pero no es suficiente”.

“Existe también suelo de los privados que tienen vocación para vivienda de interés social, sin embargo, su desarrollo depende de la adopción de planes parciales. En esta administración se han incorporado 319.41 hectáreas de suelo mediante planes parciales de las cuales 210 han sido por iniciativa privada, y se han demorado en promedio cuatro años para su adopción”. Así mismo para generar suelo existe una norma en el POT aprobado en el año 2000, que exige que cualquier desarrollo adelantado por los particulares deje un porcentaje de suelo para vivienda de interés social, la manera de operar este mecanismo fue presentado por Metrovivienda hasta hace una semana, pero falta su adopción”, apuntó Forero.


Dificultades en el otorgamiento de créditos

Oscar Arcos afirma que el distrito se enfrenta con otro obstáculo: la misma población objetivo.

“El distrito no exige ahorro programado sino que facilita a la familia el poder acceder al subsidio sin necesidad de tener capital. Aquellas familias en riesgo no mitigable y en situación de desplazamiento no tienen problema porque ellos reciben doble subsidio con lo que pueden completar el valor de una vivienda Tipo 1. Sin embargo, esos dos sectores solo conforman el 10% de la población más necesitada. El otro 90% corresponde a los trabajadores independientes o ambulantes que aunque cuentan con un subsidio distrital, necesitan solicitar un crédito para completar el valor de una vivienda. Es aquí cuando se presenta el problema: está población es de alto riesgo para el sector financiero porque perciben muy bajos ingresos y no ofrecen garantías de pago, cuestión que retrasa todo el proceso”.

En este sentido, María Virginia Casafranco gerente de Metrovivienda afirma que se está produciendo un solo tipo de oferta y lo que se requiere es segmentarla en función a los diferentes tipos de población. "Dividimos la población más vulnerable en tres categorías, pero no hay que olvidar que dentro de ellas hay subgrupos con características y necesidades particulares, que si bien se podrían estudiar en específico posiblemente se lograría dinamizar la ayuda que se les quiere brindar".


Plan de Choque ¿una solución al problema?

A manera de mejorar y agilizar la construcción de viviendas de interés social, el 12 de abril de 2007, el Ministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial, conjuntamente con la Alcaldía Mayor de Bogotá firmaron un convenio de cooperación, llamado “Plan de Choque de Vivienda Social para Bogotá” para fortalecer este mercado de construcción en la ciudad, garantizando que no existan lotes de engorde y efectivamente se desarrollen los proyectos.

El Plan incluye la habilitación de tierras para la construcción de 90.900 viviendas de interés social (en los próximos 15 años) y 15.333 soluciones de vivienda de interés social correspondientes a los porcentajes de los planes parciales del sector privado ya adoptados y cuyos suelos no se han urbanizado, ni edificado. Se pondrán en marcha los Planes Zonales de Nuevo Usme, Norte y Centro para que los constructores particulares puedan plantear sus propuestas y desarrollar sus proyectos. Dentro de este Plan, también se tiene prevista la concurrencia de las bolsas de subsidio, así como la mejora de los procesos con la industria de la construcción y los constructores.

Este proyecto tiene como objetivo la construcción de 14.250 viviendas en la ciudad durante este año, que se sumarán a las más de 23 mil que ya están en ejecución. Además, se otorgarán 25.586 subsidios por más de 233 mil millones de pesos y se gestionarán créditos por 350 mil millones de pesos para viviendas de interés social.

A juicio de Oscar Arcos, lo más importante del Plan de Choque es la simplificación de los trámites, en particular sobre el tema de los planes parciales. “El Plan de Choque plantea gestionar los planes parciales en ocho meses, antes se tardaban hasta dos años. Al aprobar los planes parciales de forma rápida, también la generación de suelo se gestionará de la misma manera y eso es fundamental para llevar a cabo nuestros objetivos”.

Para Sandra Forero el éxito del Plan de Choque estaría en el mejoramiento del entorno en cuanto a la racionalización efectiva de los trámites, el fortalecimiento de Metrovivienda en su función de banco de tierras, y en lograr superar las 23.000 unidades que se iniciaron en 2006 o alcanzar las 22.000 viviendas de Tipo 1 y 2 específicamente, que el Plan de Desarrollo de la presente administración planteó iniciar anualmente.

“El déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda en el distrito es de 420,000 unidades. Para cubrir esto, más la creación anual de hogares que es de aproximadamente 50.000, de los cuales 35.000 requieren viviendas de interés social y de estos 24.000 viviendas Tipo 1 y 2, se necesita diseñar políticas y crear mecanismos que fomenten espacios donde los sectores público y privado puedan trabajar conjuntamente y establecer puntos comunes que faciliten su entendimiento y agilicen su labor, pues el gran beneficiado de todo esto será la población menos favorecida. Aprovechando las oportunidades que ofrece el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, es indispensable que el próximo alcalde le de al tema de la vivienda y del suelo la prioridad necesaria desde el inicio de su gestión y no faltando seis meses para terminar la administración”, agregó Forero.