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| 5/2/2004 12:00:00 AM

La epidemia del presidencialismo y la receta parlamentaria

¿Es mejor un gobierno presidencial que uno parlamentario? ¿Tienen las reformas institucionales los mismos efectos en todos los países y regiones? ¿Hasta qué punto el contexto histórico, social y cultural es modificable? ¿Se está llevando en Colombia a cabo un análisis serio sobre la reforma?

Hace poco dos autores comparaban con humor el caso de Colombia al de un paciente que padece dolencias crónicas, difíciles, prácticamente irremediables: problemas en el sistema nervioso, dolores musculares, respiratorios o de irrigación. Incluso con malestares más fuertes que los de sus vecinos. Ahora que se ha venido debatiendo con insistencia en términos políticos sobre una reforma al sistema de gobierno colombiano, que pone en el tapete la adecuación del parlamentarismo frente a la vieja fórmula presidencialista, aún con el ánimo de no parecer eternamente hipocondríacos, vale la pena preguntarnos si los últimos remedios que se buscan para el país están bien encausados o si, por el contrario, podrían llegar a ser un riesgoso ejemplo de precipitado automedicamento. Lo atractivo de la reforma institucional se alimenta del hecho de que las instituciones políticas como sistemas de reglas (constituciones o leyes) se pueden modificar con relativa facilidad, mientras que otros factores históricos, sociales, culturales y económicos no están sujetos a dicha manipulación. El razonamiento es sencillo: si las instituciones son capaces de influir en el comportamiento de los individuos y de garantizar una mejor gobernabilidad y estabilidad al sistema político, entonces hay que lanzarse a la búsqueda de las "instituciones perfectas". Las posiciones del debate: presidencialismo vs parlamentarismo En la discusión sobre las ventajas o desventajas de los sistemas de gobierno (presidencialismo vs parlamentarismo) tiende a reflejarse cierta inocencia en la creencia de las instituciones salvadoras. El debate ha dado lugar a varias posiciones. Todo comenzó en 1984 cuando se llegó a subrayar "los peligros y fracasos" del presidencialismo y el reemplazo de los sistemas presidenciales por parlamentarios (Juan Linz y seguidores). El especialista profesor emérito de Columbia Giovanni Sartori, comparte la crítica al presidencialismo, pero no está de acuerdo con que la receta sea el parlamentarismo. El sistema parlamentario históricamente también ha fracasado y para que funcione eficientemente se necesita racionalizar el sistema (voto de desconfianza constructivo) y contar con partidos fuertes y disciplinados como se viene señalando en Colombia. Algunas voces clamaron por moderación y afirmaron la existencia de una "combinación difícil" entre presidencialismo y multipartidismo (Scott Mainwaring). Se sostenía que en sistemas presidenciales con sistemas de partidos fragmentados (cuyo reflejo luego de la Constitución de 1991 en Colombia ha sido la aparición de microempresas y grupos electorales efímeros) contribuían a la inestabilidad política, pues era muy probable que los presidentes no contaran con apoyo mayoritario en el Congreso. Partiendo de esa hipótesis, algunos politólogos llevaron a cabo estudios de carácter empírico con el fin de verificar si el presidencialismo con un número elevado de partidos políticos no era funcional para la democracia. El resultado fue que las coaliciones en los sistemas presidenciales multipartidistas son cosa de todos los días. Por lo tanto, precisaron la hipótesis de trabajo: los sistemas presidenciales mutipartidistas que no tienden a la formación de coaliciones duraderas son disfuncionales a la democracia. Otros se preocuparon por defender al presidencialismo y atacar a los seguidores del parlamentarismo. Se afirmaba que el presidencialismo tiene ventajas indiscutibles frente a sistemas parlamentarios. La legitimidad directa del presidente - que es jefe de Estado y de gobierno - tiene un fuerte componente participativo y permite la identificación clara de opciones por parte del electorado. La separación de poderes entre ejecutivo y legislativo garantiza la independencia de las órganos centrales del Estado y, sobre todo, otorga al Parlamento una verdadera función legislativa y de control. Mientras que los sistemas parlamentarios - al estilo inglés o alemán - el ejecutivo tiene posibilidades reales de someter al Parlamento a través de la mayoría de gobierno. La dinámica de control del poder ya no se da entre el ejecutivo y el Parlamento -como en el presidencialismo-, sino entre las fracciones partidarias en el Parlamento. Finalmente, surgió otra posición que recoge la tradición europea y las reflexiones de las nuevas corrientes institucionalistas. Según los enfoques neoinstitucionales (1) las instituciones sólo tienen un peso relativo en los procesos y resultados políticos; por lo tanto, (2) es indispensable considerar otros factores que pueden ser más decisivos; además se debe tener en cuenta que (3) las instituciones sólo establecen el marco en que los actores pueden moverse, pero no determinan mecánicamente su comportamiento. Ninguna armadura institucional pueden garantizar que los actores se muestren cooperativos en bien del país, que sobrepongan a sus intereses los de la nación. No hay institución por "perfecta" que sea que convierta a nuestros políticos en ángeles de la noche a la mañana. Un balance de la discusión Esas reflexiones han sido recogidas por la Escuela de Heidelberg en Alemania (bajo la dirección del profesor Dieter Nohlen) que formula una crítica más bien al nivel teórico y metodológico de los supuestos desarrollados por Linz. El principal reproche es la mezcla de dos lógicas distintas, la lógica del razonamiento deductivo-normativo de la comparación pura de las formas de sistemas de gobierno, con la lógica de la investigación empírica que es mucho más compleja y diferenciada. Nohlen afirma, en resumen, que Linz es parcial con el tratamiento del presidencialismo y muy generoso con el parlamentarismo. Mientras que Linz resalta los sistemas presidenciales problemáticos, deja de la lado las democracias presidenciales que han mostrado una capacidad de renovarse y adaptarse con cierto éxito a las nuevas exigencias del mundo globalizado (Costa Rica, Chile, Uruguay, Bolivia), incluyendo que el presidencialismo fue la base institucional en los procesos de transición de sistemas autoritarios a gobiernos democráticos (sobre todo en países tan conflictivos y violentos como Nicaragua y El Salvador). Linz no menciona para nada los fracasos parlamentaristas (por ejemplo III y IV República Francesa, Nigeria y Paquistán) y olvida que el sistema inglés y alemán no son parlamentarismos puros, sino adaptaciones específicas. El hecho de que las sociedades latinoamericanas hayan heredado y adaptado el sistema presidencial y que la mayoría de los sistemas políticos en la región hayan experimentado fases de inestabilidad, no demuestra automáticamente que exista una relación mecánica entre uno y otro fenómeno. Echarle la culpa a las instituciones es querer tapar con un dedo el sol. Es así que una característica permanente a las sociedades latinoamericanas y que ha hecho difícil la consolidación democrática, es la distancia astronómica entre ricos y pobres -según el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) las sociedades latinoamericanas son de las más injustas del mundo-. También la falta del estado de derecho en que la ley tenga validez para todos los ciudadanos y que la justicia se vea sometida a los caprichos de la política. Otro factor que explican convincentemente la dura tarea de construir la democracias son las élites políticas y económicas más preocupadas de mantener o expandir sus cuotas de poder o riqueza, que el trabajar en un proyecto nacional a largo plazo. No hay que olvidar, en el caso de Colombia, el enorme contexto de violencia que azota a la sociedad, que no disminuirá sólo porque Uribe ya no sea el presidente, sino solo el jefe de gobierno. La discusión no es blanco y negro. En la reforma política en América Latina se discutió concretamente la alternativa parlamentaria sobre todo en Argentina, Brasil, Bolivia y Chile sin mayores consecuencias. La razón básica de esa infructuosa discusión es que a nadie se le ocurría en serio localizar la fuente de todos los males en las estructuras presidenciales. Aunque también en los Estados Unidos se han criticado las instituciones presidenciales, donde existe un contexto distinto al latinoamericano, todas las propuestas de reforma sólo han sido un interesante ejercicio académico. Por ello los actuales estudios empíricos se dedican más a clasificar y analizar sistemas presidenciales concretos y pretenden identificar los factores que contribuyen o dificultan su funcionamiento. Para la reforma institucional no basta entonces con sentarse en el escritorio y trazar con compás y regla el "mejor sistema de todos", pues ese sistema en un contexto concreto no adecuado puede ser nefasto. Si tomamos el asunto de la reforma en serio debemos diferencias varios niveles: antes que nada necesitamos un diagnostico detallado y profundo del funcionamiento del sistema político; luego hay que formular claramente los fines que se persiguen; después hay que aislar a la mejor opción entre las practicables; y, finalmente, hay que considerar la distribución de fuerzas de los principales actores sociales y políticos, pues no hay que olvidar que una reforma política es también un juego de poder. Así, sabiendo que los costos de un gran cambio constitucional, como implica el remplazo del presidencialismo por el parlamentarismo, son altos, no hay que olvidar las posibles contraindicaciones de una receta política compleja. Si trata de reelegir a Uribe, la intervención menos riesgosa y más practicable sería introducir la reelección sin cambiar el sistema. El parlamentarismo es una terapia radical y traumática, que implica el transplante de todos los órganos ¿Está Colombia realmente tan enferma? ¿ha funcionado el sistema presidencial tan mal? ¿considera la discusión solo la actual coyuntura? ¿existen otros problemas más urgentes? * Candidatos a Doctorado en Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg (Alemania).
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