La mitad de la explicación

Colombia no ha sido el único país de América Latina que ha tenido que enfrentar inundaciones y emergencias severas durante este año. En Bolivia, aún no se recuperan de inundaciones que han afectado a 42.000 familias e inundado 160.000 hectáreas de campesinos pobres; Ecuador está en emergencia por la actividad del volcán Tungurahua y por las inundaciones en siete provincias del litoral que han afectado a 28.000 familias, y en Perú, además de las inundaciones, está en actividad el volcán Ubinas, en el departamento de Moquegua, en el sur del país.

La ocurrencia de desastres se ha venido incrementando en los últimos años en forma considerable en América Latina, siendo Colombia uno de los más duramente golpeados; así se desprende de un estudio realizado por la Red Latinoamericana de Estudios Sociales en Prevención de Desastres –LA RED– en ocho países de América Latina donde Colombia tiene un registro de 17.931 eventos durante los últimos 30 años, equivalente a 597,7 eventos anuales en promedio. La tendencia en los desastres hace prever un futuro poco alentador en este tema, como se concluye del creciente número de desastres en las últimas décadas, especialmente en la última.

La culpa de las actuales inundaciones se le ha atribuido al exceso de lluvias, pasando por alto que la principal causa es la intervención humana como factor determinante en la creación de las condiciones de riesgo de desastres. Si nos quedamos con la explicación de que la causa son las lluvias, nos sentiremos tan impotentes como haciéndole caso a una verdad a medias. En realidad, el país debería saber hasta qué punto la causa de tanto desastre está en las insuficientes políticas nacionales de prevención de desastres.

Buena parte de lo que está sucediendo obedece a que los colombianos hemos subestimando el peso de la geografía y del medio ambiente como determinantes del desarrollo y la seguridad; en conclusión, hemos usado el territorio desconociendo que, así como ofrece oportunidades, también impone restricciones y limitaciones.

Las principales causas de desastres en Colombia, incluidas las actuales inundaciones, obedecen principalmente a cuatro razones. La primera de ellas es la ocupación incontrolada de zonas naturales de inundación o laderas frágiles, la segunda es la deforestación, la tercera es el desarrollo de construcciones con técnicas precarias o inadecuadas, y la cuarta es la carencia de políticas de mantenimiento de infraestructura y de adecuada vigilancia de las amenazas naturales propias de nuestras regiones.

Cualquiera de los desastres ocurridos recientemente en el país sirve para ejemplificar lo anterior. Las inundaciones en Fúquene son un típico ejemplo de los efectos de desecar y e invadir el áreas de amortiguamiento de una laguna. En efecto, la laguna de Fúquene entre 1934 y el año 2004 perdió un metro de nivel y pasó de tener una extensión de 10.267 hectáreas a tan sólo 2.500 hectáreas hasta antes de las lluvias de mayo, cuando recuperó de golpe 2.000 hectáreas.

Un segundo ejemplo lo constituye la tragedia del barrio El Caracolí, en límites entre Soacha y Bogotá, donde un deslizamiento ocasionó la muerte de cuatro personas. El Caracolí ha sido un barrio informal de desplazados de la violencia que se desarrolló hace 15e años. El riesgo que llevó al desastre fue generado por la ocupación de laderas muy pendientes, con construcciones antitécnicas y un manejo inadecuado de los sistemas artesanales de conducción de aguas.
Un tercer ejemplo ha sido lo sucedido con la tragedia en la carretera Cali-Buenventura, el pasado mes de abril. Esta carretera ha venido presentando, desde hace 40 años, un riesgo considerable tanto por las condiciones de trazado en una zona topográfica muy dificil, como por el efecto de la intervención humana en la parte alta de las montañas con cultivos erosivos que desestabilizan el corredor.

Los efectos acumulados de los desastres en Colombia son devastadores y este es un tema que se toma regularmente a la ligera, posiblemente porque somos optimistas y quisiéramos pensar que el desastre pasa cuando el sol brilla y el agua se evapora, pero no es así. Después de estas inundaciones en Colombia, que han afectado 127.000 personas, tendremos un saldo de muchos más pobres, carreteras dañadas, cultivos perdidos y pequeños empresarios quebrados. De alguna manera, casi podemos decir que los descuidos, las embarradas y las debilidades en nuestros procesos de desarrollo salen a flote durante las temporadas de lluvias, y la geografía y el ambiente nos pasan su cuenta de cobro por lo que hicimos mal o no planificamos.

Las principales herramientas de política en gestión de riesgos de desastres en Colombia son débiles y están marchando con poca voluntad y pocos recursos, y son principalmente las que tienen que ver con el ordenamiento del territorio, la investigación científica y la asignación de recursos locales.

En el campo del ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997, la Ley 93 de 1998 y el Decreto 4002 de 2004 han llevado a que los municipios formulen y ajusten un plan de ordenamiento territorial, POT, definiendo las zonas de riesgos y ordenando el territorio, para evitar, por ejemplo, la construcción de viviendas o desarrollo de actividades productivas en zonas de inundación. En una evaluación de este tema desarrollada por el Ministerio del Ambiente con el apoyo de la CAF, se pudo conocer que en la práctica un número significativo de municipios han formulado su POT con información insuficiente de las amenazas y los riesgos, carecen de los mecanismos que les permitían planificar y organizar su territorio, o simplemente han asumido el POT como un documento al que poco se atiende.

En los temas educativo y científico también se flaquea. En 2002, se formuló una estrategia para buscar que en las universidades y los centros de investigación del país se desarrollaran en forma sistemática investigaciones sobre riesgos de desastres que fueran de utilidad para los municipios y actores de gobierno. También para que se incorporara en la formación académica de los futuros ingenieros, arquitectos y planificadores la conciencia sobre las amenazas naturales y la forma de intervenirlas. Este tema ha quedado en el olvido institucional, como otros de su estilo.

En la capacidad de gestión municipal hay desarrollos muy incompletos, porque se otorgan las competencias a los municipios en materia de prevención de desastres, pero no se garantiza la provisión de recursos y los mecanismos institucionales necesarios para llevarla a cabo. Este es el caso de la Ley 715 de diciembre de 2001, que deja en libertad a los municipios la orientación de recursos para la prevención, pero que en la práctica, como no se fijan montos mínimos de inversión, en la mayoría de casos no pasa de ser un simbolismo, porque existe el rubro, pero no los recursos.

La actuación de los organismos nacionales en la gestión de riesgos depende de las coyunturas, pero no hay una acción sistemática de planificación y desarrollo que involucre activamente el papel de los ministros y sus ministerios en un tema que se aborde con las debidas seriedad y sostenibilidad.

¿Qué debemos hacer? Para empezar, cambiar una serie de mitos o falsas creencias sobre los desastres, que no nos dejan avanzar y lograr un cambio de conciencia, por lo menos en cinco puntos. El primero de ellos es que los desastres casi siempre se pueden evitar; el segundo, que la prevención es una decisión política y ciudadana; tercero, que la prevención se debe hacer con tiempo; cuarto, que tiene que existir control ciudadano y rendición de cuentas por lo que se haga o se deje de hacer en la prevención de los desastres, y quinto, que este no es un problema de unos cuantos afectados, es un problema determinante del desarrollo.

Es necesario, además, que el gobierno nacional modernice y ponga a tono las políticas públicas en gestión de riesgos, en temas como el desarrollo de las capacidades de las administraciones locales, el mejoramiento y la socialización del conocimiento sobre las amenazas y el logro de metas eficientes de gestión de los ministerios del Interior, Protección Social, Ambiente, Educación y Transporte, que son los cinco ministerios nacionales que tienen responsabilidades centrales en la gestión interinstitucional de riesgos de desastres.

Nuestro país se ha comprometido de muchas formas en acuerdos y declaraciones internacionales sobre gestión de riesgos, pero poco de esto ha trascendido al país, desde la Declaración de Hyoto en la Cumbre Mundial para la Reducción de Desastres en Kobe, Japón, en 2005, hasta la Cumbre Presidencial de las Américas, en Québec, Canadá, en 2001, hemos expresado nuestra intención por trabajar en la gestión de riesgos. Es hora de tomar en serio la tarea.


Juan Carlos Orrego Ocampo
* Consultor sobre gestión de riesgos en América Latina.