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| 6/20/2006 12:00:00 AM

Las reformas constitucionales en el Congreso entre 2002 y 2006

Fueron sancionados 8 actos legislativos, 4 de autoría del Congreso y 4 del Gobierno. Algunos han implicado progresos de la Constitución de 1991, pero existen otras que van en contra de su espíritu.

Hace 15 años por amplia mayoría fue aprobado en la Asamblea Nacional Constituyente el texto de la nueva Carta Política. Sus principales propósitos fueron enfrentar la corrupción, el centralismo, la exclusión política, el exacerbado bipartidismo, los problemas de la justicia, el descrédito del legislativo y la intimidación narcoterrorista.
 
No obstante, a pesar de ese aparente consenso en torno a la Constitución de 1991, desde su promulgación ha habido una predisposición a resolver los problemas a través de reformas normativas. Es así como tan solo después de dos años de expedida la Constitución se cambio por primera vez. A la fecha ha sido reformada en 22 oportunidades y con esto se han modificado 64 artículos, eso sin contar los 4 artículos que fueron reformados por el acto legislativo 2 de 2003 conocido como el Acto legislativo Antiterrorista o para enfrentar al terrorismo, que después de haber surtido los ocho debates reglamentarios, fue declarado inexequible por la Corte constitucional.

Al evaluar el comportamiento del Congreso saliente (2002-2006) es evidente que este no fue ajeno de esa tendencia, pues de los más de 1700 proyectos que fueron puestos a consideración del legislativo durante estos cuatro años, alrededor de 100, fueron proyectos de Acto Legislativo, es decir proyectos que buscaban modificar algunos de los artículos de la Constitución de 1991. Muchos de ellos, lamentablemente, fueron producto de un afán reformista que desconocía los consensos y verdaderas necesidades del pueblo colombiano. Por ejemplo, la llamada “ley chupeta”, que buscaba eliminar las inhabilidades de los congresistas para ser parte del ejecutivo, abriendo la posibilidad de pagar los favores políticos con nombramientos, diluyendo las distancias entre el ejecutivo y el legislativo.
 
Igualmente, en otras oportunidades se presentaron proyectos sobre temas que ya estaban en discusión a través de otro proyecto, y su propósito no era complementarlo o trabajar armónicamente con este: simplemente se radicaba, incluso después de que el proyecto inicial había tenido primer debate, es decir cuando no se podían acumular y ser tratado como una sola iniciativa. Este fue el caso de varias reformas en temas electorales y políticos que se presentaron cuando se estaba debatiendo la Reforma Política. Hechos como este generaron una congestión legislativa, que no favoreció el debate ni la discusión profunda de las nuevas iniciativas.
 
En virtud de lo anterior, más del 80% de las reformas a la Constitución propuestas durante este cuatrienio no pasaron ni siquiera el primer debate: para la mayoría de estos proyectos no se radicó ponencia y terminaron siendo archivados por vencimiento de términos. No obstante, de todos ellos se debió hacer registro e incluso se publicó su texto en la Gaceta del Congreso. Es decir que se invirtieron recursos y tiempo innecesarios en iniciativas sin futuro, que en algunos casos son presentadas con el único propósito de cumplir con formalidades o promesas electorales y aumentar el registro de iniciativas presentadas por congresistas.

Aunado a lo anterior, se debe tener en cuenta que cuando existe un alto volumen de iniciativas, tengan o no algún trámite, es mucho más difícil para los ciudadanos hacer seguimiento sobre la gestión de sus congresistas y sus iniciativas, sobre todo cuando se trata de reformas constitucionales, que pueden tener grandes implicaciones sobre la vida nacional.

Con respecto a las iniciativas de reforma constitucional exitosas, durante este cuatrienio fueron sancionados 8 actos legislativos, 4 de autoría del Congreso y 4 de autoría del Gobierno -uno de los cuales era de autoría del gobierno anterior- y otro que fue declarado inexequible. De las reformas sancionadas, algunas de ellas han implicado progresos y desarrollos de la Constitución de 1991, no obstante existen otras que van en contra de su espíritu.

Respecto al primer caso podemos encontrar dos actos legislativos que reformaban el artículo 176 de la Constitución Política: uno encaminado a aclarar el tema de la circunscripción internacional y las circunscripciones especiales, redefiniéndolas. La segunda iniciativa tenía como propósito “blindar” la conformación de la Cámara de Representantes, es decir evitar que el número de congresistas siguiera elevándose a medida que creciera el número de habitantes en nuestro país, lo cual si no va acompañado de otras medidas no necesariamente implicaba mayor representatividad y si en cambio, elevaba cada vez los gastos del Congreso, afectando las finanzas del Estado.

Del gobierno anterior venía la iniciativa de reformar la Fiscalía y este gobierno finalizó esta tarea con la sanción del Acto Legislativo 03 de 2002, el cual tenía como objetivo central modificar la regulación constitucional de la Fiscalía General de la Nación para sentar las bases del sistema acusatorio.

Una de las principales reformas presentadas por el gobierno de Uribe durante este cuatrienio fue la Reforma Pensional, la cual buscaba reducir el déficit fiscal y ahorrar 78 billones de pesos al Estado; sin embargo, el Gobierno manifestó que con los cambios que le fueron introducidos y como fue sancionado el texto, el ahorro será únicamente de 40 billones, por lo que se plantea que puede ser presentado un nuevo proyecto en dos años. No obstante, con su aprobación se aseguró que por ahora fuera financieramente sostenible la carga pensional.

Otra iniciativa de Gobierno fue el Acto Legislativo 1 de 2004, el cual incluyó en la Constitución la Pérdida de Derechos Políticos, que fue aprobada en el Referendo.

Dos de las grandes reformas que cambiaron el sistema electoral y de partidos colombiano y en algunos casos el espíritu de la Constitución fueron la Reforma Política y la Reelección, ambas iniciativas del Congreso.

La Reforma Política buscó reorganizar el sistema de partidos y el sistema electoral y mejorar representatividad, que se vio afectada debido a la proliferación de partidos y microempresas electorales, producto de la flexibilidad en los requisitos que establecía la Constitución de 1991 para formar partidos y entregar avales. Dicha reforma fue aprobada después de varios intentos fracasados, y de este modo se introdujeron cambios como: la lista única, el voto preferente, el umbral y la cifra repartidora; la prohibición de la doble militancia partidista; el fortalecimiento de la disciplina partidista y las bancadas. Así mismo, se establecieron nuevos requisitos para la obtención de la Personería Jurídica y para la formación de partidos políticos, igualmente, se le dio valor al voto en blanco, se abrió la posibilidad del voto electrónico, se hicieron algunos cambios en la financiación de los partidos y las campañas electorales, así como en el tema de las autoridades electorales.

Esta reforma se aplicó por primera vez en las elecciones para autoridades locales del 2003 y en las recientes elecciones para elegir Congreso de la República. Si bien en términos generales es indiscutible que la Reforma Política cumplió con sus propósitos, algunos de sus alcances y limitaciones aún están por verse. Además, la reforma tiene vacíos debido a la falta de reglamentación de varios temas.

Debido a sus implicaciones en el sistema político colombiano, en las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y entre las diferentes instancias del Estado, sin lugar a dudas la más grande reforma introducida a la Constitución durante este cuatrienio fue permitir la reelección presidencial inmediata. Contrario a lo que muchos piensan, ésta fue de autoría del Congreso. Para concretar el apoyo de algunos senadores y representantes frente al proyecto, el Gobierno tuvo que negociar directamente con ellos, recurriendo a prácticas que el propio Presidente se había comprometido a erradicar. Algunos de los casos más recordados son los de los Representantes a la Cámara Yidis Medina y Teodolindo Avendaño, quienes ayudaron a definir la suerte de este proyecto. Este acto legislativo además tuvo varias demandas ante la Corte Constitucional por dudas sobre la decisión de los impedimentos, así como sobre otras etapas del trámite; no obstante, fue declarado exequible por la Corte Constitucional.

Sin embargo, es claro que esta reforma, lejos de ser simplemente un cambio de un artículo, implicó una redefinición de las garantías electorales y del equilibrio de poderes estipulado en la Constitución de 1991. Dicho acto legislativo convirtió al Presidente en candidato, y le permitió tener poder e influencia sobre los funcionarios públicos, pudiendo ejercer presión sobre gastos de la Nación y sobre los nombramientos de los miembros de diferentes instituciones, que por definición deben ser autónomas, como por ejemplo la Corte Constitucional y la Junta del Banco de la República, además del Contralor General de la República, el Consejo Nacional Electoral, entre otras.

Con el propósito de buscar un poco de equilibrio entre los candidatos a la Presidencia y el Candidato-Presidente se tramitó la “Ley de Garantías”, la cual recogía temas como la financiación de las campañas, el acceso que los medios de comunicación le dan al Presidente y los demás candidatos, el tiempo de duración de las campañas, los consejos comunitarios, la publicación de encuestas y la participación de los funcionarios públicos en la campaña de su jefe. A pesar de esto, quedaron algunos vacíos y se dificultó la aplicación de esta ley debido a que no era fácil diferenciar los actos de gobierno y los actos de campaña.
 
Con esta iniciativa el Presidente debería seguir adelantando su gestión como gobernante desde la Casa de Nariño y su campaña debería realizarse por fuera del palacio de gobierno, con un equipo de asesores diferente. Además los medios debieron manejar la ambigüedad entre los actos de gobierno y los proselitistas para su cubrimiento, de tal manera que los actos de gobierno se podían transmitir libremente por los canales privados y frente a los temas de campaña deberían demostrar ante el Consejo Nacional Electoral que le estaban dando un cubrimiento equitativo a cada candidato, lo cual para muchos medios implicó una restricción a la libertad de prensa.

Es claro que la Constitución de 1991 no es inmodificable. Sin embargo, lo importante es que cuando se reforme se haga con base en consensos y necesidades de los colombianos y no como una respuesta coyuntural y personalista y con fines electorales. Una constitución no puede dar respuesta a cada uno de los problemas que se presenten en una sociedad: más bien, debe establecer parámetros generales, ser un marco de referencia y sus reformas nunca deberían permitir el desmonte del Estado Social de Derecho, ni de la clara separación de poderes, o de los controles entre ramas, menos aún eliminar los derechos adquiridos por los ciudadanos y diversos grupos sociales. Por lo tanto, el nuevo Congreso será responsable de la calidad de las iniciativas que se promuevan para reformar la Constitución, sobre todo ahora que debe privilegiar la actuación en bancadas. En virtud de esto, es de esperar que en el futuro las propuestas de reformas constitucionales sean debatidas en profundidad al interior de los partidos, y que al radicarlas o aprobarlas hayan establecido su viabilidad, necesidad y pertinencia.



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