Plan de acción para los gobiernos de América Latina

La Gobernabilidad

Ante todo habría que empezar por establecer que por gobiernos se quiere decir "Estados", porque cualquier acción no puede reducirse a la Rama Ejecutiva. Y aquí surge el primer y a veces más grave problema de muchos países latinoamericanos: la falta de armonía entre las diferentes ramas del poder público para lograr unas metas y unos objetivos.

Para que una democracia pueda funcionar adecuadamente se requiere que los poderes públicos, el ejecutivo, el legislativo y el judicial, sean en efecto independientes, y se controlen unos a otros. Pero tienen que trabajar con cierta armonía, o de lo contrario se bloquean mutuamente y cualquier resultado se vuelve, en la práctica, imposible de obtener. El ex presidente Franklin Delano Roosevelt describía esto gráficamente al comparar las democracias con un arado jalonado por tres bueyes (los poderes públicos): los bueyes son independientes pero tienen que caminar en la misma dirección, hacia un mismo objetivo, o de lo contrario es imposible arar.

Este es tan solo uno de los problemas de gobernabilidad que afronta América Latina, casi sin excepción. Porque más que problemas económicos, o de modelo de desarrollo, lo que tiene al continente en crisis es un problema de gobernabilidad que se manifiesta en políticas económicas que no funcionan, o en problemas sociales que no se solucionan.

El origen de los problemas de gobernabilidad se encuentra en la esencia misma de cualquier acción de gobierno: en la política. Este es un aspecto que los latinoamericanos hemos descuidado sistemáticamente y por el cual estamos sufriendo las consecuencias. Hay que entender que para que pueda haber desarrollo se requieren instituciones adecuadas que lo impulsen y lo dirijan; pero lo que hace funcionar las instituciones, lo que constituye su sangre y su savia, es la política y los políticos, dos conceptos que por demás son diferentes y no se deben confundir. Dicho de otra forma, no puede haber buen desarrollo sin buenas instituciones pero no puede haber buenas instituciones sin una buena política. Y en este último factor de tan simple regla de tres es donde nos hemos descuidado, donde hemos fallado.

Por eso, la primera y más importante acción para que los gobiernos puedan funcionar adecuadamente es mejorar la calidad de la política y de quienes la ejercen, que son los políticos. Es muy importante entender que no se debe acabar con la política, ni más faltaba: sería como acabar con la justicia porque no funciona. No. Se trata de mejorar su calidad y su funcionamiento para que pueda cumplir a cabalidad con su razón de ser. Y si los jueces, o los políticos, no responden, la solución es muy fácil: cambiarlos. Infortunadamente esta distinción muchas veces no se ha hecho y lo que se impone es la anti-política, que es en esencia la negación de la gobernabilidad. Por eso hemos visto tantos ejemplos de gobiernos que llegan al poder montados en la anti-política, pero cuando comienzan a gobernar fracasan estrepitosamente.

De manera que es imprescindible concentrar esfuerzos en mejorar la política a través de reformas que fortalezcan los partidos, que le den más transparencia a los procesos electorales, que estimulen al ciudadano a participar en los procesos y en las decisiones políticas. Es muy importante que este esfuerzo no solo abarque todos los poderes públicos sino los diferentes niveles de gobierno, porque ?como bien se ha dicho- en un mundo cada vez más globalizado, lo local, lo municipal, es cada vez más relevante. Es muy triste, pero más que triste preocupante, que en la encuesta que se dio a conocer en la Cumbre de Río, el poder legislativo y los partidos políticos figuraban en los últimos lugares de confiabilidad entre los latinoamericanos. Esta es otra demostración palpable del deterioro de la política. Se cae también de su propio peso que frente al poder judicial hay que hacer un esfuerzo similar, o inclusive mayor. ¿Por qué mayor? Porque una de las necesidades más sentidas en la región para cualquier inversionista ?nacional o extranjero- es la presencia de una justicia verdaderamente funcional y eficaz.

En todo este esfuerzo las entidades multilaterales podrían ayudar mucho. La verdad es que se ha tratado de hacer bastante en las otras dos patas del trípode, en lo que concierne a las políticas de desarrollo y al fortalecimiento institucional, pero poco o nada en la tercera pata, la de la política. Es más: muchas veces han contribuido a dificultar la gobernabilidad al darle identidad e impulsar instancias para-institucionales, lo que a la postre resulta en una forma de desligitimar las instancias formales de la democracia y de la política misma. Por eso no sería inconveniente que en las oficinas de personal de entidades como el Banco Mundial o el Fondo Monetario les dieran más cabida a politólogos y sociólogos que ayuden a buscar los caminos para mejorar la política, y por ende la gobernabilidad de los países de América Latina.

Crecimiento con Equidad

Lo anterior es tan solo un preámbulo, pero a la vez una condición necesarísima, para que los gobiernos puedan realmente adelantar políticas efectivas que le permitan a la región dar un salto tanto cuantitativo como cualitativo en su desarrollo. Fue así como el grupo aceptó como premisa básica la necesidad de mejorar la gobernabilidad, pero quiso ir más allá para discutir los temas de la Cumbre y en particular el concerniente a la manera de obtener un mayor crecimiento y una mayor equidad.

Este último término, el de la equidad, se convirtió en el epicentro de muchas de las discusiones y de la Cumbre misma. Y no era para menos. Los indicadores sociales y las cifras sobre distribución del ingreso de los últimos diez años son francamente preocupantes porque indican que, con pocas excepciones, no estamos mucho mejor que cuando estábamos peor.

Las nuevas teorías del crecimiento comienzan a señalar la equidad como una precondición fundamental para el crecimiento, y es cada vez mayor el número de analistas que responsabilizan a la aberrante desigualdad entre los diferentes estratos sociales del bajo crecimiento de América Latina en los últimos años. Como siempre ha sucedido con esta discusión, se presenta ?como con el huevo y la gallina- el dilema sobre qué viene primero: el crecimiento y la creación de riqueza, o una mejor distribución para facilitar lo primero. La respuesta es muy sencilla, y la repitió el ex presidente del gobierno español Felipe González en el panel sobre este tema. Ni lo uno ni lo otro puede ni debe buscarse por sí solo, sino que deben ir de la mano: para tener algo que distribuir hay que generar riqueza; pero para que esto sea posible hay que permitir que el mayor número de gente posible sienta que está recibiendo de alguna manera los beneficios.

Se mencionó repetidamente la responsabilidad del sector privado en este frente, y no por simples razones altruistas, sino por interés propio. Si solamente crecen los pobres, con una muy baja propensión al consumo, el sector productivo se queda sin un mercado dinámico y fuerte.

Consenso de Washington

Los pobres resultados de América Latina en los últimos años han sido atribuidos, entre otras muchas razones, al llamado Consenso de Washington, que sirvió de guía para la gran mayoría de las reformas que se pusieron en practica en el continente desde principios de los años noventa. Como se recordará, este fue un catálogo de propuestas que elaboró John Williamson en 1990. Sus diez puntos eran:

1. La disciplina fiscal

2. Las prioridades del gasto público

3. La reforma fiscal

4. La desregulación de los mercados financieros

5. Una tasa de cambio competitiva

6. Una política comercial menos proteccionista

7. Más inversión extranjera directa

8. Las privatizaciones

9. Desregulación y estímulo a la competencia

10. El derecho a la propiedad

Ha habido mucha controversia en torno a si este decálogo de iniciativas era lo que necesitaba la región. Algunos dicen que las reformas se quedaron a mitad de camino, otros que fueron mal implementadas, otros que suponían una estructura y funcionamiento de los mercados que en América Latina no se daban. No es del caso entrar en esta discusión, que se ha desarrollado en ocasiones con ribetes más políticos que técnicos, pero sí destacar que en los últimos tiempos se ha generado una gran reacción, hasta el punto que muchos han pedido su entierro definitivo. Talvez tiene que ver con el hecho de que el llamado Consenso era un simple recetario que se elevó a la categoría de ideología y por ende se convirtió en blanco político. Es muy diciente que en la Cumbre de Río el propio Presidente del Banco Mundial, James D. Wolfensohn, haya dicho que el Consenso ya estaba muerto, que había muerto en Santiago, y que en el panel sobre crecimiento con equidad se hubiese propuesto que se le diera sepultura oficial en esta Cumbre para construir sobre sus restos un nuevo paradigma donde se le diera más énfasis a lo social.

Un nuevo paradigma sería sin duda un paso muy importante para devolverle la confianza y la esperanza a los latinoamericanos. Es sin duda lo que muchos están buscando. Pero ese nuevo paradigma no debe ser un paso atrás ?hacia el pasado-, como algunos proponen, sino que debe construirse partiendo de lo que ya se tiene, con las rectificaciones del caso, y salvaguardando lo bueno del Consenso como la baja inflación o la disciplina fiscal, dos condiciones básicas para que cualquier país pueda a la larga generar más prosperidad.

Para algunos podría sonar un tanto extraño que desde el Foro Económico Mundial, para muchos considerado la Meca del neoliberalismo y la globalización, surjan planteamientos de este tipo. Más lógico sonaría que un llamado para enterrar el Consenso de Washington y darle un enfoque más social y equitativo al desarrollo de la región surgiera de instancias como la llamada Cumbre Alternativa de Salvador. Este tipo de planteamientos es producto de las estigmatizaciones y contiene un sofisma: parte de la base que la globalización o el Consenso de Washington son intrínsecamente antisociales, lo cual por supuesto no es cierto. Pero lo que sí es cierto es que los resultados no han sido los esperados y el desencanto lo está capitalizando con bastante éxito un neo-populismo al que le gustaría retroceder a los esquemas de antaño. Y precisamente para evitar que eso suceda, tiene todo el sentido político que la bandera de buscar una mayor equidad y mejores resultados sociales para la región la asuman los que piensan que si bien hay que hacer rectificaciones, no debe darse marcha atrás en el proceso de reformas. Los estrategas políticos llamarían a esto un típico caso de triangulación, donde una de las partes se apodera de las banderas de la contraparte para reducirle su espacio político.

Entorno atractivo para la inversión

En las discusiones sobre el "Plan de Acción para los Gobiernos" salió a relucir con especial fuerza la necesidad de que los gobiernos hagan mucho más para cambiar un entorno que se percibe como negativo para la inversión, a uno que resulte atractivo. Fomentar la inversión es fundamental porque es evidente que sin inversión no puede haber producción y sin producción no puede haber crecimiento, generación de empleo ni prosperidad social.

El reto está entonces en generar las condiciones para atraer más inversión, sobre todo más inversión productiva de largo plazo. Uno de los grandes cuestionamientos al proceso de reformas y apertura de los últimos años es precisamente que la inversión extranjera ?en su gran mayoría- lo que hizo fue comprar activos ya existentes y mas bien poco se hizo para generar nuevas industrias que realmente expandieran la frontera productiva. El otro tipo de inversión, que llegó y se fue como una golondrina, fue la inversión financiera y especulativa, cuyas secuelas a la larga pueden ser más negativas que positivas por la volatilidad que genera.

Uno de los factores más importantes que el grupo identificó como adverso a la inversión es el cambio permanente en las reglas de juego y la falta de continuidad en las políticas. Y en este orden de ideas la presencia de un verdadero Estado de Derecho, que haga respetar las reglas de juego, se considera crucial. En otras palabras, los gobiernos deben propender no solo por tener unas reglas de juego más claras y más estables, sino por tener también un sistema judicial confiable que las haga cumplir.

Es interesante anotar que este punto ha figurado como el más importante en diferentes encuestas que se han hecho entre diversos inversionistas, inclusive por encima de problemas como el de la seguridad en países como Colombia.

Otro problema, de la misma naturaleza que el anterior, es la falta de consistencia entre las políticas públicas. Muchas veces lo que un gobierno escribe con la mano acaba siendo borrado con el codo, ya sea por el mismo gobierno o por el siguiente. Por eso es tan importante tener una visión clara sobre el rumbo a seguir y trasmitírsela a todas las instancias del Estado. Este es un punto crucial de todo buen gobierno, pues como decía Séneca: "para quien no tiene puerto de destino todo viento es desfavorable".

El otro eterno problema que siempre surge como un obstáculo para hacer negocios en América Latina, y que en estas discusiones volvió a aparecer, es el de la ineficiente burocracia y los excesivos y dispendiosos trámites.

El tema de la burocracia y su ineficiencia es producto de la preocupante tendencia que hay en los sectores públicos de casi todos los países a no poder competir con el sector privado para atraer a la mejor gente. Los buenos profesionales se sienten cada vez menos atraídos para realizarse como servidores públicos pues las diferencias salariales son cada vez más grandes. También hay problemas por la falta de servicios civiles bien estructurados, lo que facilita la politización de los nombramientos. En este sentido se concluyó que para efectos de eficiencia y calidad de la burocracia, y si el problema era de restricción presupuestal, tenía mucho más lógica reducir el número de funcionarios pero pagarles mejor. En cuanto a los dispendiosos trámites, se reconoció que en muchos países se ha hecho un esfuerzo en la dirección correcta, pero falta mucho camino por recorrer.

La arquitectura financiera

América Latina se ha caracterizado por tener una baja propensión al ahorro. Este es un problema estructural serio que, entre otras muchas consecuencias negativas, incrementa la necesidad de contar con fuentes externas de financiación. Y aquí yace uno de los problemas más complicados que afronta la región: su dependencia de unos mercados inciertos y volátiles para financiarse. El problema es más complicado para aquellos países que, por no haber mantenido una disciplina fiscal, han acumulado una deuda pública para financiar sus déficits de tal magnitud, que su propia sostenibilidad se encuentra en tela de juicio. No en vano sólo dos países, Chile y México, tienen hoy en día la calificación de grado de inversión por parte de las calificadoras de riesgo.

En esta coyuntura el papel de los bancos multilaterales y del Fondo Monetario se torna definitivo. Se supone que estas entidades deberían actuar en forma anticíclica, pero la verdad es que en muchas ocasiones resultan haciendo lo contrario. Y en un entorno económico mundial tan débil e incierto como el que hemos sufrido en los últimos tiempos, colocan a los países más vulnerables en una trampa diabólica de la cual no es fácil salirse.

¿En que consiste esta trampa? Sencillamente en que los países con déficits fiscales que necesitan financiación en un mercado tan difícil como el actual no pueden pensar en conseguirla sin un aval del Fondo Monetario. Hasta el Banco Mundial y el BID están condicionando el desembolso de sus créditos a la existencia de un programa con el Fondo. El Fondo, a su vez, le exige a los países que hagan un ajuste fiscal para equilibrar las finanzas públicas y detener el crecimiento de la deuda. La única forma de hacer un ajuste que de veras sirva, es incrementar los ingresos (léase impuestos) y/o recortar el gasto. Ambas medidas, sin embargo, tienden a frenar el crecimiento, sobre todo cuando el entorno es recesivo. Y si el crecimiento es inferior a lo deseable o a lo esperado, generalmente los ingresos fiscales también disminuyen, lo que vuelve a incrementar el déficit.

La única forma de salir de ese círculo vicioso es crecer a tasas más altas, y al mismo tiempo generar superávits primarios que permitan estabilizar y hacer sostenibles las deudas. Por eso el ex presidente Felipe González hablaba de la necesidad de aplicar programas de desarrollo en lugar de concentrarse exclusivamente en los programas de ajuste. El problema está en que son los mercados los que exigen ante todo los ajustes para estar seguros de que los países van a poder servir sus deudas, pero son esos mismos mercados los que primero se retiran de la región ante la expectativa de cualquier turbulencia, dejando a los países que están haciendo bien la tarea con problemas serios de financiación. Es aquí cuando las multilaterales deberían entrar a suplir los faltantes. Pero lo que se oye mas bien por parte de sus principales accionistas es una tendencia a restringir los recursos disponibles para estos propósitos. De hecho, en el BID ya se impusieron topes a los créditos de emergencia.

Por todo lo anterior es que se recomienda, como uno de los planes de acción de los gobiernos, buscar la forma para que la arquitectura financiera juegue un papel más constructivo en el desarrollo de América Latina.

Integración y Comercio

En el tema de la integración regional, lo que ha sucedido con el Mercosur y la Comunidad Andina, las negociaciones del ALCA, el comercio intraregional y por supuesto el comercio mundial, fueron todos temas obligados de análisis y discusión.

En cuanto a la integración regional surgieron muchas voces haciendo un llamado a repensarla, porque no puede quedarse simplemente en una apertura comercial. Las crisis en Argentina y en Venezuela han tenido profundas repercusiones en el comercio intraregional y refuerzan la tesis de que hasta no encontrar una mínima coordinación en materias monetarias y fiscales, la integración comercial va a estar supeditada al vaivén de lo que suceda con las tasas de cambio de cada país.

Otro tema referente a la integración es el relativo a la infraestructura física y a la falta de buenas comunicaciones intraregionales. Si bien hay proyectos importantes en marcha que atienden esta necesidad, el grupo consideró que los gobiernos podrían hacer muchísimo más, y entidades como la CAF ?que ha jugado un papel muy constructivo-, podrían utilizarse todavía más para este propósito. Algunos miembros del grupo sugirieron que en las negociaciones del ALCA se pusiera este tema como una condición necesaria para que el comercio se revitalice entre todos los países y no solo entre Estados Unidos y el resto de las Américas.

Sobre el ALCA, hubo consenso en que se trataba de un proceso de la mayor importancia para todos los países de la región, pero surgieron dudas en cuanto al cumplimiento de las fechas previstas para culminar las negociaciones. La posición del nuevo gobierno de Brasil va a ser determinante, y hasta que no exista una solución y un desenlace a la crisis Argentina es muy poco probable que pueda presentarse un avance real en las conversaciones.

En materia comercial volvió a presentarse el llamado para que los países industrializados ?y en particular la Unión Europea y los Estados Unidos- eliminen todas las restricciones y los subsidios al sector agrícola. Este llamado se hace todavía más urgente en vista de las decisiones recientes que en esa materia se tomaron en Washington y en Bruselas y que dieron unas señales totalmente contrarias al discurso del libre comercio y al espíritu de Doha. Lo que los países industrializados deben comprender es que con este tipo de actitudes contradictorias y con el doble discurso, lo que hacen es socavar la credibilidad del sistema de libre comercio y darle más municiones a quienes dicen que es un sistema que solo beneficia a unos pocos, y que por eso sería mejor volver al pasado.

A un cafetero de Nicaragua o de Colombia le iría mejor siendo una vaca en Baviera, porque el subsidio que recibe el ganado en Alemania es superior al salario mínimo o al ingreso que recibe el jornalero o el cafetero de esos dos países, que entre otras cosas es un mínima parte (menos de un centavo) de lo que paga el consumidor por una tasa de café en Nueva York o en Londres. Este es un ejemplo palpable de las distorsiones del comercio mundial que es necesario corregir, y es aquí donde América Latina debe jugar un papel más unido, más coherente y más proactivo.

Privatizaciones

El tema de las privatizaciones ?que era uno de los diez puntos del Consenso de Washington- ha sido uno de los temas más controvertidos debido a que sus resultados han dejado mucho que desear. La crítica más frecuente se centra en que muchas de las privatizaciones lo que hicieron fue reemplazar un monopolio público por uno privado y que, en el caso de los servicios públicos, el ánimo de lucro de los nuevos dueños ha perjudicado sobremanera a los usuarios. En este sentido, también se critica que las empresas con ánimo de lucro centran sus actividades en aquellos lugares que les son rentables y dejan por fuera a los ciudadanos más necesitados de muchos servicios básicos.

El grupo analizó este tema y constató que el principio de dejarle al sector privado lo que este sector puede hacer con más eficiencia era un principio sano, pues de esa manera los Estados tendrían más recursos para dedicarse a lo que el Estado debe hacer. Las tarifas, por ejemplo, deben tener una racionalidad económica, pero el Estado debe encargarse de subsidiar a los estratos más pobres en lugar de hacer totalmente antieconómica la prestación del servicio mediante prácticas como la congelación de tarifas. El problema, se concluyó, era más de regulación y reglamentación y se instó a los gobiernos para que regularan mejor y fomentaran la competencia, pues sí se estuvo de acuerdo con que los monopolios privados pueden resultar en el peor de los dos mundos.

La economía del conocimiento

Este era uno de los temas concretos que se debía discutir: cómo ser más competitivo en una economía globalizada basada en el conocimiento. Surgió la respuesta obvia: mejorar la educación, que ha sido uno de los desafíos más recurrentes y que en todas las reuniones sale a relucir. Y las fórmulas también son las mismas: aumentar la cobertura, mejorar la calidad, darle más importancia a la preparación de los maestros, y últimamente se ha introducido el concepto de la pertinencia.

El interrogante que muchos se hacen es por qué se habla tanto de la educación pero se avanza tan poco; o por lo menos los resultados en América Latina frente al resto del mundo así lo confirman. La respuesta vuelve a ser de prioridades políticas, y por eso el grupo instó a los gobiernos a pasar del discurso a los hechos en materia de educación. De lo contrario, el rezago latinoamericano será cada vez mayor. Como sugerencias concretas en materia de informática se mencionaron la necesidad de darle mucho más contenido local al uso de las nuevas tecnologías, buscar una mayor cooperación y coordinación regional como sucede en Asia o Europa, y darle al e-gobierno la mayor importancia posible dentro de las jerarquías gubernamentales.

Corrupción y transparencia

Por último, y como otro tema concreto para el grupo de Planes de Acción para los Gobiernos, estaba el de la lucha contra la corrupción. Aquí en realidad no surgió nada nuevo: se volvió a insistir en la necesidad de reforzar el principio de responsabilidad (accountability) de los funcionarios, en implantar códigos de Buen Gobierno tanto en las empresas públicas como en las privadas, en que las licitaciones fueran lo más abiertas y transparentes posible, en reforzar las sanciones políticas y penales para los casos de corrupción, y en acercar al ciudadano a las diferentes instancias de gobierno para que cumplan mejor con su responsabilidad de veedores de la gestión pública. Tal vez como novedad, se insistió mucho en mejorar los sistemas tributarios para hacerlos más transparentes, eficaces y equitativos, pues ahí se origina mucha de la corrupción reinante en la región.

Conclusión

Al final del ejercicio se quiso elegir una frase corta que identificara una visión hacia donde los gobiernos deben dirigir sus acciones. La que ganó fue "convertir a los ciudadanos en verdaderos partícipes y accionistas (stakeholders) de sus países". Sólo así las sociedades latinoamericanas podrán vencer la apatía y la indiferencia para poder trabajar mancomunadamente y salir adelante.