Miércoles, 7 de diciembre de 2016

| 2004/01/26 00:00

Presentación. El proceso 8.000: vitrina para estudiar a los empresarios en acción política

Presentación. El proceso 8.000: vitrina para estudiar a los empresarios en acción política

El 19 de junio de 1994, un domingo y día de elecciones en Colombia, Fernando Botero Zea, gerente de la campaña Samper Presidente, recibió un mensaje en su beeper. El mensaje era de Augusto López Valencia, presidente de Bavaria, quien le pidió que se comunicara con él de manera inmediata. Cuando Botero lo llamó, López ni lo saludó pues con entusiasmo le gritaba: ¡Ganamos!". Luego, le explicó que acababa de recibir las últimas encuestas de la cadena radial Caracol, que indicaban que Ernesto Samper había sido elegido Presidente de Colombia (Semana 1994b).

El episodio no es muy conocido, pero sí la continuación de esta historia. Pocas horas después de clausuradas las votaciones, Samper se vio envuelto en una tormenta judicial y política en torno a la entrada de dineros del narcotráfico a su campaña, comúnmente conocida como Proceso 8.000 (en evocación del expediente judicial que le dio orIgen). En su transcurso, el proceso expuso detalles desconocidos sobre la compleja relación entre política y narcotráfico en Colombia, polarizó la sociedad colombiana, hirió susceptibilidades, acabó con amistades y hasta cobró víctimas, a manera de una telenovela tragicómica, que observó perpleja la mayoría de la población colombiana.

La magnitud del escándalo suscitó la atención de la comunidad internacional, la cual siguió de cerca el desarrollo de los eventos en Colombia. En especial, los Estados Unidos ejercieron una presión con escasos antecedentes sobre el gobierno colombiano ante la creciente evidencia de que el "elefante" (referencia coloquial a los dineros del narcotráfico) había ingresado a la campaña samperista.

La administración Samper entró en la historia del país como una de las más controvertidas del pasado reciente, no sólo por el ingreso demostrado de dineros ilegales a la campaña. También se distinguió por la inusual agitación política y social que desencadenó. El gobierno Samper será recordado por el gran número de manifestaciones populares, por el frecuente uso de la Plaza Bolívar para la realización de protestas, por los 'cacerolazos' de amas de casa en el norte de la capital, las marchas lideradas por la Iglesia y la realización de mítines de toda naturaleza, tanto a favor como en contra del mandatario.

La efervescencia política contagió también a los empresarios colombianos. Tras un encuentro inicial amigable con el gobierno recién instaurado, estos se distanciaron progresivamente de Samper mientras subía el tono de su protesta. A ello contribuyó el ambiente externo crecientemente enrarecido, pues a medida que se revelaban nuevos detalles de la escandalosa relación entre cartel y campaña, los Estados Unidos apretaban la tuerca al gobierno colombiano. Hoy escasamente mencionada, la amenaza de la descertificación constituyó la principal herramienta del gobierno norteamericano en ese proceso. Más que el descrédito internacional, la consecuencia más tangible de una descertificación es la posibilidad de que se impongan sanciones económicas. La presión y el peligro de estas posibles medidas atizaron el descontento empresarial con el gobierno de Samper. Aun cuando algunos sectores de la economía se verían más afectados que otros por el deterioro de las relaciones con el socio comercial más importante del país, pocos empresarios eran indiferentes ante esta perspectiva. Como consecuencia, a medida que avanzaba el gobierno y empeoraba la relación bilateral, se profundizó el distanciamiento entre gobierno y empresarios, y el sector empresarial se convirtió en el movimiento de oposición que mayores expectativas llegó a despertar.

La oposición empresarial llegó a su cúspide en enero de 1996. En ese mes, Fernando Botero, director de la campaña Samper, ex-ministro de defensa y a estas alturas encarcelado bajo cargos de enriquecimiento ilícito, denunció en un programa de televisión que el entonces candidato Samper sabía que los narcotraficantes del cartel de Cali habían contribuido con dinero a su campaña de 1994. Rompiendo con una larga tradición de buenas relaciones entre el gobierno y los gremios, el Consejo Gremial colombiano - una unión de las quince más importantes asociaciones gremiales - respondió a la confesión de Botero con un duro pronunciamiento, sugiriendo que el Presidente debía considerar su renuncia.

Conforme a las expectativas que generaba, la sociedad colombiana se paralizó ante este pronunciamiento. No era para menos: los principales gremios colombianos estaban pidiéndole al Presidente que renunciara. Sólo una vez en el siglo XX habían hecho una exigencia análoga, cuando en 1957 un frente gremial unido obligó a dimitir al General Rojas Pinilla después de un paro empresarial y bancario (Rettberg 2001; Sáenz 2002). Tanto entonces como ahora era común la percepción de que el poder de los capitalistas colombianos es superior a otros poderes, que los empresarios disfrutan de una posición privilegiada dentro de la sociedad debido a su capacidad de invertir y desinvertir y que el Estado, y el gobierno en particular, dependen de los empresarios para el logro de sus objetivos políticos. En breve, muchos esperaban que el grito de batalla de los gremios fuera el golpe final al gobierno de Samper.

No obstante, a diferencia de Rojas, Samper pudo resistir la oposición de los gremios, a pesar de que se cumplieron los peores temores de estos: Colombia fue descertificada dos veces (en 1996 y en 1997); el Comité de Relaciones Exteriores del Senado estadounidense recomendó la imposición de sanciones económicas y en julio de 1996 Samper fue objeto de uno de los eventos más bochornosos de la diplomacia internacional, al serle revocada la visa a los Estados Unidos. Mientras tanto, la economía inició un tortuoso descenso a la recesión. Sin embargo, en contraste con los años 50, cuando una situación similar logró galvanizar a la comunidad empresarial contra Rojas Pinilla, en los 90 la vehemencia empresarial pronto perdió el ímpetu. A finales de 1997 el movimiento gremial estaba prácticamente disuelto a medida que la crisis económica y política se profundizaba. En ese sentido, en contraste con las expectativas, la actuación política durante la crisis de Samper representa un caso de acción colectiva fallida de la comunidad gremial colombiana. Samper, por su parte, gobernó hasta el final de su mandato constitucional en 1998, como había prometido.

La contradicción entre la imagen pública de unos gremios fuertes y la realidad de una comunidad gremial que le pedía la renuncia al Presidente y que, sin embargo, perdió lentamente su impulso inicial, despertó el interés que condujo al presente estudio. A la luz del contexto, el libro plantea varias preguntas. En primer lugar, ¿qué explica la incapacidad de los gremios para sostener su oposición al Presidente? Como se verá, tenían buenas razones para ofrecerle resistencia al gobierno, pues las consecuencias económicas de la inestabilidad e incertidumbre políticas eran significativas, especialmente en el caso de aquellos orientados al sector externo. Aquí se argumentará que una razón importante para explicar la debilidad gremial fue la actuación de tres de los grandes grupos económicos (el Grupo Empresarial Bavaria, la Organización Ardila Lülle y la Organización Sarmiento Angulo), quienes apoyaron al Presidente, aún permaneciendo afiliados a los gremios por medio de sus empresas. Como lo ilustra el análisis de los mecanismos por medio de los cuales la forma organizacional 'grupo' debilitó a la estructura gremial, no se trata de un fenómeno aislado. Por el contrario, existen incompatibilidades de fondo entre ambos tipos de organización empresarial-como la voluntariedad de la afiliación gremial, la pertenencia multi-sectorial de los grupos y su capacidad de acceso directo a las instancias cuyas decisiones los afectan-y contribuyen a disminuir la probabilidad de producir frentes empresariales unidos ante retos de envergadura mayor.

En segundo lugar, el libro pregunta ¿por qué los grupos apoyaron a Samper? ¿Qué los llevó a apartarse abiertamente del curso trazado por los gremios empresariales del país? La respuesta más común tiene qué ver con los cuantiosos contratos obtenidos por los grupos en su gobierno. Continuando con las reformas de ajuste y liberalización económica iniciadas en gobiernos precedentes, el de Samper abrió y asignó licitaciones para concesiones, contratos y licencias de negocios y servicios anteriormente manejados por el Estado. Muchos de estos negocios beneficiaron a los grupos. Los ejemplos más representativos son la asignación de dos canales de televisión privados (por los cuales pagaron 95 millones de dólares cada uno el Grupo Empresarial Bavaria y la Organización Ardila Lülle), la prórroga de los contratos de telefonía celular y la adquisición de bancos privatizados. En conjunto, los ejemplos permiten confirmar que los grupos afianzaron y ampliaron sus portafolios durante ese gobierno.

Sin embargo, una mirada detenida a la relación entre grupos y Estado sugiere que la respuesta, en cuanto al aspecto rentista, es incompleta. Si bien es cierto que entre gobierno y grupos hay una relación de cercanía mayor que entre gobierno y otros empresarios-debido, principalmente, al peso económico de los grupos y a su condición de fuentes generosas de financiación de campañas políticas-la relación no opera en una sola dirección. Por el contrario, como se analizará, los grupos son también vulnerables a la acción estatal en campos como la regulación, la concesión de contratos y la obtención de créditos. En ese sentido, el libro sugiere que los grupos, al ofrecer apoyo a un presidente en problemas, respondieron no sólo al incentivo de obtener jugosos contratos sino también buscaron protegerse de-y conservar su acceso a-un Estado con significativa capacidad de control de su entorno económico.

Al analizar la relación entre grupos y gremios así como las motivaciones políticas de los grupos, el libro, a partir de un estudio de caso, busca enfatizar varios puntos. En primer lugar, que los empresarios son actores políticos. Propónganselo o no, desde sus decisiones de inversión hasta sus declaraciones públicas tienen implicaciones políticas. En segundo lugar, se sugiere que la relación entre empresarios y política es compleja. Ni son los empresarios fríos manipuladores del poder estatal, ni están completamente expuestos a los desvaríos de un Estado caprichoso, ambas interpretaciones difundidas en el discurso cotidiano. Por el contrario, se propone que los empresarios son actores cuyo poder económico y político varía de acuerdo con factores como el sector en donde operan, el tamaño de sus empresas y el tipo de organización a la cual pertenecen y cuyas estrategias reflejan los cálculos-a veces desacertados-, de su percepción particular de las circunstancias económicas y políticas. En ambos sentidos, los años de Samper sirven como vitrina privilegiada para observar a los empresarios en acción política.

Conviene entonces definir brevemente los dos actores empresariales en discusión aquí. Por un lado, los gremios colombianos son organizaciones de afiliación voluntaria sin ánimo de lucro que buscan representar y fomentar los intereses de los empresarios de cierto sector de la economía en el proceso político. Entre los más de 200 gremios colombianos hay una enorme variedad en cuanto a antigüedad, tamaño, grado de especificidad y cobertura geográfica. En 1991 se formó el Consejo Gremial Nacional (CGN), una especie de gremio de gremios, en donde se agrupan 15 de los más importantes gremios, como la Andi (industria), Fenalco (comerciantes), Asobancaria (sector financiero) y la SAC (agricultura). Porque son muchos, algunos dicen que demasiados, porque son voluntarios (las empresas no están obligadas a afiliarse a un gremio), porque tienen problemas crónicos de financiación, porque procesos económicos recientes han limitado sustancialmente su campo de acción, y porque su influencia en la formulación de las políticas públicas ha disminuido enormemente en el transcurso de las décadas, muchos se han referido a los gremios como tigres de papel, es decir como actores inofensivos que aparentan ser más fuertes de lo que son.

Por otro lado, un grupo económico reúne empresas operativamente independientes entrelazadas por propiedad accionaria, o por el hecho de tener un dueño común o una combinación de los dos. A los dueños y principales accionistas de los grupos se les describe en lenguaje coloquial como cacaos (expresión popular colombiana para referirse a personas prósperas). Un distintivo de los grupos colombianos es su participación simultánea en muchos sectores de la economía, dentro de los cuales suelen estar integrados horizontal y verticalmente. En Colombia hay alrededor de 15 grupos económicos (Fernández-Riva 1995), pero este libro resaltará a los cuatro grandes: el Grupo Empresarial Bavaria, el Sindicato Antioqueño o Grupo Empresarial de Antioquia, la Organización Ardila Lülle, y la Organización Sarmiento Angulo, ahora conocida como Grupo Aval. Si bien son pequeños en cuanto a estándares internacionales, en Colombia los grupos son actores económicos de gran peso; juntos controlan más de 200 empresas, incluyendo algunas de las más grandes del país, emplean alrededor de 200.000 personas, y sus ventas en 1998 representaban alrededor del 13% del PIB colombiano, que es un estimativo conservador-basado solamente en las ventas de las 5 empresas más grandes de cada grupo (Rettberg 2001b). Son también grandes empleadores, sujetos tributarios por lo menos proporcionales a su participación en el PIB, generosas fuentes de financiación de las campañas políticas y dueños de los principales medios de comunicación. Como veremos, grupos y gremios-cacaos y tigres de papel-estuvieron en el ojo del huracán en este episodio.

Este libro presenta la versión abreviada de la disertación doctoral de su autora, con la cual obtuvo el título de Ph.D. en Ciencia Política de Boston University. Para recopilar los resultados presentados aquí, el estudio se basó en entrevistas para obtener recuentos de primera mano de quienes fueron protagonistas y observadores cercanos de los eventos en consideración, como dirigentes gremiales, ejecutivos de los grupos económicos, gerentes de empresas, funcionarios del gobierno, académicos y periodistas. Para proteger la identidad de algunos de los entrevistados, no se mencionan personas específicas. A su vez, las entrevistas fueron complementadas y contrastadas con otras fuentes como material de archivo, información de prensa y estadísticas descriptivas de varias instituciones.

Diferentes capítulos de la disertación han sido publicados en revistas y ponencias nacionales e internacionales. Se recogen varios en cinco capítulos, distribuidos así: después de la introducción, el siguiente capítulo narra la historia del comportamiento empresarial durante los años 1994-1998. Inicia con una descripción del papel de los gremios en el derrocamiento del gobierno de Rojas Pinilla en los años 50. El caso sirve de precedente para contextualizar el comportamiento empresarial de los noventa. En la segunda parte, el capítulo muestra al lector las vacilaciones, los puntos de quiebre y los avances empresariales de la movilización contra Samper ante una situación que comprometía crecientemente su bienestar y desempeño económico. El tercer capítulo discute la relación entre gremios y grupos económicos. A través de una mirada a los mecanismos por medio de los cuales se revela la relativa incompatibilidad de estas dos formas de organización empresarial, el capítulo sugiere que, más allá de un evento aislado, este es un fenómeno común en Colombia y en otros países latinoamericanos y que compromete la capacidad del empresariado de responder con frentes comunes a retos políticos de envergadura mayor. Algunos aspectos de esta tendencia son los incentivos aceptados por los grupos al obviar la ruta gremial, en procura de intereses tales como el acceso directo a las instancias de toma de decisiones del poder ejecutivo y legislativo y la falta de sanciones por desviarse de las recomendaciones gremiales. El cuarto capítulo penetra la estructura y la lógica de funcionamiento de los grandes grupos económicos. Plantea que las preferencias de estos actores económicos están moldeadas por factores que los separan del resto de la comunidad empresarial. En particular, los distingue una estrecha relación con el Estado, la cual contribuye a la explicación de su apoyo al gobierno de Samper. El último capítulo resume los principales hallazgos del estudio, identifica algunas implicaciones para otros campos y explora nuevas direcciones para el trabajo investigativo sobre la relación entre empresarios y política en Colombia y en otros países del mundo en desarrollo.

La culminación de este libro no habría sido posible sin el apoyo de muchas personas e instituciones. En primer lugar, agradezco a Colciencias que, con su apoyo financiero, hizo posible la finalización de mi trabajo doctoral. En segundo lugar, al Fondo de Investigaciones del Banco de la República por asumir los costos de traducción del inglés y a Magdalena Holguín por traducir este trabajo al español. En tercer lugar, quiero extender mis agradecimientos a los más de 80 empresarios, dirigentes gremiales, funcionarios estatales, políticos, periodistas y académicos en Bogotá, Cali, Medellín y Boston (EE.UU.) quienes, amablemente, aceptaron concederme entrevistas para hablar sobre los difíciles temas que quise abordar. Por petición de la mayoría de los entrevistados, mantengo los nombres en reserva, pero ello no obsta para reconocer su inmenso aporte a este trabajo. A mi asesora en Boston University, Sofía Pérez, va un reconocimiento muy especial; lo mismo a los profesores que me apoyaron y orientaron en la elaboración de este trabajo: Strom Thacker, Cathie Jo Martin y Chris Rossell, todos de Boston University. Ben Ross Schneider ha ejercido una gran influencia en mi trabajo y le agradezco sus comentarios e interés. Daniel Suárez ha sido un invaluable interlocutor de mis ideas sobre la relación entre empresarios y política. El Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, del cual soy profesora de planta, me apoyó generosamente para completar la edición de este libro. Mis estudiantes en la Universidad del Rosario y la Universidad de los Andes han sido pacientes y enriquecedores interlocutores de mis ideas y reflexiones en torno al tema de los empresarios y la política en Colombia. Gracias a Juanita León, a Guillermo Alberto Chaux y a Juan Guillermo Múnera por facilitarme el acceso a información y por sugerir y gestionar entrevistas clave. Muchas gracias también a Lina Mendoza por su labor de edición de la versión definitiva de este texto. También va mi gratitud para quienes me dieron la oportunidad de poner a prueba estas ideas y someterlas a discusión. Es el caso del Coloquio Colombiano del Centro Rockefeller de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Harvard, el Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, el curso "Colombia Hoy" de la Universidad de los Andes, dirigido por Nicolás Morales, la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes, las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Internacionales de la Universidad del Rosario, la Facultad de Administración de Empresas de la Universidad Nacional de Colombia y el Foro del Centro de Estudios Socioculturales (Ceso) de la Universidad de los Andes. Finalmente, agradezco al Centro de Estudios Socio Culturales e Internacionales, Ceso, al Departamento de Ciencia Política, a la Facultad de Ciencias Sociales, a la Facultad de Administración de la Universidad de los Andes, por hacer posible la publicación de este libro. Por último, debo el mayor de los reconocimientos a mi familia por su apoyo incondicional y a Enrique Chaux quien, con amorosa paciencia, ha leído borrador tras borrador, siempre presto a escuchar y saltar al rescate. A todos mis más efusivas gracias. Espero que en alguna parte de este trabajo se vean reflejados. Por supuesto, asumo plena responsabilidad de todos los vacíos que puedan quedar.

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