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| 6/20/2006 12:00:00 AM

Relaciones Ejecutivo – Legislativo durante el cuatrienio 2002 – 2006

El actual Congreso de la República ha sido un apéndice del Ejecutivo. ¿Por qué?

El gobierno Uribe jugó un rol determinante en la actividad parlamentaria de estos cuatro años. No sólo porque la popularidad del Presidente y las negociaciones al menudeo entre el Ejecutivo y distintos congresistas coadyuvaron a un crecimiento sustancial de las mayorías uribistas en el Legislativo, sino también porque el Gobierno demostró gran eficacia para conseguir la aprobación de sus principales proyectos de ley y de acto legislativo, tales como el Estatuto Antiterrorista –que posteriormente fue declarado inexequible por la Corte Constitucional-, el Referendo, la reelección presidencial –que, cabe anotar, fue de iniciativa legislativa-, la Reforma Pensional, la Ley de Justicia y Paz y dos reformas tributarias, entre otros.

Según cifras actualizadas a mayo 31 de 2006, el 56% de las leyes y el 42.9% de las reformas constitucionales sancionadas durante este cuatrienio fueron de autoría gubernamental. En contraste, sólo el 12.6% de los proyectos de ley y de acto legislativo radicados en el Congreso durante el cuatrienio fueron presentados por el Ejecutivo. Lo anterior pone en evidencia la desigualdad existente entre el Gobierno y los legisladores a la hora de sacar adelante sus iniciativas en el Congreso.

Sin embargo, esta tendencia no es nueva ni exclusiva del gobierno Uribe. Durante el mandato de Andrés Pastrana (1998 – 2002), el Gobierno presentó únicamente el 16.72% del total de proyectos de ley y de acto legislativo del cuatrienio. No obstante, el 57.3% de las leyes y reformas constitucionales sancionadas en este período fueron de su autoría. De este modo, la supremacía gubernamental en el trámite de sus iniciativas, constatada en el primer mandato del Presidente Uribe, ya se había observado en proporciones similares en el cuatrienio anterior.

Lo anterior no significa que las especificidades del actual Gobierno tengan poco que ver con el éxito de sus iniciativas. Por ejemplo, la reelección presidencial inmediata, que despertó grandes controversias y perjudicó las aspiraciones presidenciales de conocidos líderes parlamentarios, incluso de algunos afines al uribismo, difícilmente habría sido aprobada si la popularidad del Presidente no hubiera sido tan contundente. Sin embargo, existen factores estructurales que explican la eficacia del Ejecutivo colombiano para conseguir la aprobación en el Congreso de sus proyectos de interés. Entre estos se cuentan: las desigualdades entre funcionarios del Gobierno y parlamentarios en términos de la información a la que acceden y las herramientas técnicas con que cuentan, el atractivo que para los congresistas suponen los estímulos que puede ofrecer el Ejecutivo, así como la fragilidad de las bancadas, que han tendido a ser fácilmente fraccionables por la acción gubernamental. Además, es importante recordar que desde la campaña electoral de 2002, y en reiteradas ocasiones durante el pasado cuatrienio, el Presidente Álvaro Uribe insistió en su lucha frontal contra la politiquería y contra las “viejas prácticas” que han caracterizado las relaciones entre el Congreso y el Ejecutivo.

Pese a lo anterior, sería exagerado afirmar que el actual Congreso de la República ha sido un apéndice del Ejecutivo. ¿Por qué?

En primer término, porque colectividades como el Partido Liberal –o lo que quedó de éste después del transfuguismo hacia las toldas uribistas- y el Polo Democrático Alternativo fueron férreos opositores de los proyectos bandera del Gobierno. Basta recordar que el liberalismo y los sectores de izquierda democrática hoy agrupados en el Polo Democrático Alternativo lideraron la campaña por la abstención activa en el Referendo, y que el Partido Liberal apartó de sus filas a aquellos parlamentarios que votaron positivamente el proyecto de reelección presidencial.

En segundo lugar, porque la construcción de las mayorías parlamentarias le significaron al Ejecutivo altos costos de transacción. Indicio de ello es que once congresistas han tenido familiares nombrados en el servicio diplomático a lo largo del cuatrienio, de los cuales diez son afectos al Presidente actualmente, y cuatro integran el grupo de nueve congresistas expulsados del liberalismo por apoyar la reelección presidencial. Y en la misma dirección, resulta diciente el hundimiento de la reforma a la Ley 100 y el estancamiento del proyecto de reforma al Estatuto de Contratación Administrativa, iniciativas promovidas por el Gobierno, las cuales se vieron enfrentadas a la oposición de sectores del uribismo que no avizoraron beneficios políticos claros en la defensa de estos proyectos de ley, y por tal motivo subordinaron su lealtad al Ejecutivo a otras variables en su cálculo político. Lo anterior prueba que el crecimiento de bancada gobiernista no ha sido ni es un proceso espontáneo, sino el resultado de transacciones entre actores revestidos de poder de negociación.

Y en tercer lugar, porque los mismos congresistas uribistas se apartaron de los lineamientos del Gobierno cuando se trata de defender sus intereses inmediatos o de tomar decisiones que comprometan sus perspectivas de supervivencia política, como se observó en los trámites de la Reforma Política, la Reforma Pensional y la reelección de alcaldes y gobernadores.

La Reforma Política, por ejemplo, fue de iniciativa legislativa y fue aprobada pese a la resistencia del Gobierno, que veía en ésta una competencia al Referendo de su autoría, el cual fue votado en octubre de 2003. Para ello, fue determinante el liderazgo ejercido por los partidos Liberal y Conservador, así como el apoyo de sectores de izquierda y de congresistas uribistas que se distanciaron de la postura del Gobierno, tales como Claudia Blum, Mauricio Pimiento, Germán Vargas y Sandra Ceballos, entre otros. Según Paula Montes, Juan Pablo Ossa y Cristina Vélez, el trámite exitoso de la Reforma se puede interpretar como una reacción del Congreso frente al creciente poder de un Ejecutivo que basaba su popularidad en el desprestigio del Legislativo y de los partidos tradicionales, así como en iniciativas tales como la revocatoria del mandato del Congreso actual, la implantación de un sistema unicameral y la reducción del tamaño del parlamento. De esta manera, la aprobación de la Reforma Política fue una manifestación de autonomía del Legislativo frente al Ejecutivo, en un momento en el cual la popularidad del Presidente estaba en su punto más alto y el predominio del Gobierno en otros aspectos del quehacer parlamentario ya era evidente.

Así mismo, el trámite de la Reforma Pensional de 2005 evidenció los fraccionamientos de la bancada gobiernista frente a temas especialmente sensibles para los parlamentarios. Por ejemplo, el Senador Germán Vargas defendió la instauración inmediata de un tope máximo de 25 salarios mínimos mensuales para cualquier pensión, bandera que podía representar grandes dividendos electorales en los comicios venideros; en contraposición, el Senador Mario Uribe, cabeza de Colombia Democrática, reivindicó la necesidad de implantar esta medida tan sólo desde 2011. Seguramente, el establecimiento de este plazo –que finalmente quedó consignado en el texto final- tuvo que ver con el hecho de que muchos congresistas se hallaban próximos a pensionarse, y por ende resultarían afectados por estas modificaciones normativas. Otro ejemplo fueron las posturas asumidas por las representantes Sandra Ceballos y Zulema Jattin y por la Senadora Dilian Francisca Toro –actualmente integrantes del Partido de la U-, quienes se abstuvieron de votar el proyecto por cuanto estaban en desacuerdo con el contenido del mismo.

Y un tercer proyecto en torno al cual se dio una división entre el Gobierno y sus partidos afines fue el que buscaba instaurar la reelección inmediata de alcaldes y gobernadores. Una vez la reelección presidencial fue declarada exequible por la Corte Constitucional, el primer mandatario definió como prioritaria esta iniciativa. Sin embargo, su guiño no bastó para que el proyecto superara el primer debate en la Comisión Primera del Senado, ya que el Partido Conservador, gran derrotado de las elecciones locales de 2003, se opuso a la iniciativa por cuanto amenazaba sus posibilidades de recuperar fortines electorales en los comicios de 2007.

No obstante lo anterior, la incidencia del Gobierno en el quehacer del Congreso durante el cuatrienio ha sido muy significativa. Así lo prueba la eficacia del Ejecutivo en el trámite de los proyectos de su autoría –tendencia que, sin embargo, es heredada de mandatos anteriores-, y sobre todo de aquellos que le resultan de especial interés. De igual manera, el crecimiento sustancial de sus mayorías parlamentarias; por ejemplo, en julio de 2002 el uribismo tenía el 56.9% de las curules del Senado, y la oposición el 37.2%. En contraste, el Senado que terminará labores en julio es uribista en un 69.6%, y de oposición en apenas en un 28.4%. Sin embargo, como lo reflejan los casos mencionados, el Gobierno no ejerce poder ilimitado sobre el Congreso. Esta observación resulta de gran pertinencia si se tiene en cuenta que la bancada uribista, que será mayoría en el próximo Congreso, es muy heterogénea en su composición e intereses, y tiene figuras que tienden a rivalizar entre sí. Además, muchos de sus líderes tienen agendas propias o defienden posturas que no son compartidas por sus colegas de bancada, como quedó demostrado durante la campaña electoral con temas como el aborto, los derechos patrimoniales de parejas del mismo sexo, y la reelección de alcaldes y gobernadores, entre otros. En algunos casos pareciera que sus objetivos van mucho más allá del apoyo a la figura presidencial y en otros, que lo único que los aglutina es precisamente el Presidente Uribe.

En este contexto, surgen grandes interrogantes en torno a las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en los próximos cuatro años. La bancada uribista enfrentará el desafío de mantenerse unida a lo largo del cuatrienio, pero a la vez el nuevo Congreso tendrá ante sí el reto de preservar su independencia frente al Ejecutivo, y por ende, de ejercer su función de control político y de estudiar concienzudamente las iniciativas gubernamentales. Sin embargo, dicha independencia parece estar en riesgo, máxime cuando el Partido Liberal -que ocupará el 16.7% de las curules en el Senado y el 21.7% en la Cámara de Representantes-, seguramente flexibilizará su postura de oposición al Gobierno Uribe, y la composición política de la Comisión Primera del Senado, que jugará un rol determinante en el estudio de proyectos de reforma constitucional, variará drásticamente, perdiendo con ello el equilibrio de fuerzas que la caracterizó en el cuatrienio 2002 – 2006. Así, de los nueve congresistas de oposición que integraban la Comisión –equivalentes al 47.4% del total-, sólo tres –Jesús Piñacué, Juan Fernando Cristo y Héctor Helí Rojas- continuarán en el Congreso. Esto abre la puerta para que el uribismo robustezca sus mayorías en esta comisión, y por ende pueda tramitar con mayor fluidez iniciativas altamente controversiales, como las reformas a la tutela y a la Corte Constitucional, una reedición del Estatuto Antiterrorista o un proyecto que permita la reelección presidencial para un tercer período consecutivo.


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