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Opinión

  • | 2003/11/24 00:00

    Beneficios, costos y precauciones al firmar el TLC

    Colombia recibió con agrado la noticia sobre la puesta en marcha del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos. Y con razón, pues según el investigador del Cede de la Universidad de los Andes, Hernán Vallejo, la economía del país será la gran beneficiada y con ella, todos los colombianos.

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Así como dentro de un país tiene sentido que haya unas personas que se dediquen -por ejemplo- a la medicina, otras a los deportes y otras al periodismo, así mismo, tiene sentido que entre países unos se dediquen -por ejemplo- al petróleo, otros al cine, y otros a la alta costura. Las ventajas de la especialización hacen que el comercio internacional no sea un juego de suma cero, es decir, que todos los países participantes puedan ganar con el comercio, como lo enseñó Adam Smith hace más de 200 años.

Más sorprendente aún es el hecho de que todos los países puedan ganar con el comercio -incluso cuando un país es más pequeño, y menos productivo que otro país en todos los bienes y servicios-, en la medida en que cada país tiene incentivos para dedicarse a hacer aquellas cosas en las que es relativamente mejor, como lo enseñó David Ricardo hace casi 200 años.

En la terminología del comercio internacional, Colombia es un país pequeño, ya que su capacidad para afectar los precios internacionales de los bienes y servicios, se limita a unos cuantos productos de exportación. Eso hace que las barreras a las importaciones que impone Colombia, suban los precios domésticos de los bienes y servicios afectados, sin que cambien los precios internacionales de los productos que se importan. Desde hace muchos años los economistas han sabido que ello genera unos costos a los consumidores, que superan los beneficios -es decir, las rentas que ganan algunos productores, mas los ingresos que recibe el gobierno por recaudos arancelarios-.

De otro lado, las exportaciones se han vuelto el foco de atención de gobernantes y empresarios, pues su éxito en un mercado internacional es sinónimo de calidad, productividad y de una gestión empresarial eficiente. No es de extrañarse entonces que las exportaciones sean anunciadas con frecuencia como motores del crecimiento y del desarrollo.

Sin embargo, una exportación es básicamente la utilización de mano de obra, capital, tierra, energía y demás recursos escasos de un país, para generar bienes que se consumen en otro país, es decir, para generar bienestar en otra nación. Si eso es así, entonces, ¿para qué exportar?

La respuesta es que la única razón de fondo por la cual un país exporta, es para poder importar. Una mirada cuidadosa permite ver que las divisas generadas por las exportaciones de un país sirven básicamente para tres cosas. Para pagar importaciones directamente; para pagar deudas externas (es decir, para pagar importaciones del pasado), o para ahorrar divisas (es decir, para pagar importaciones del futuro). Lo que sucede detrás de este proceso, es que el comercio internacional beneficia a un país gracias a sus propias fortalezas -es decir, a sus exportaciones- y gracias a las fortalezas de sus socios comerciales -es decir, a sus importaciones-.

Es en parte por todo lo anterior, que el libre comercio es una política óptima desde el punto de la teoría, para un país pequeño -como Colombia, y como la gran mayoría de los países del planeta-. También es una política óptima desde el punto de vista práctico, ya que evita el desperdicio de recursos en actividades de lobby y de manipulación de la política por parte de grupos de interés, elimina de raíz el contrabando y reduce la carga administrativa y fiscalizadora en aduanas.

Desafortunadamente, para llegar al libre comercio, un país pequeño -como Colombia- no tiene muchas opciones. Puede liberar el comercio unilateralmente, como a principios de los años 90, pero eso no mejora el acceso de los productores nacionales a los mercados internacionales. Puede acudir a las rondas multilaterales de la OMC -como la ronda de Doha-, pero en dichas rondas los países pequeños no tienen capacidad para fijar agenda y ritmo de negociación, y dado que poner de acuerdo a más de cien países es prácticamente imposible, dichas rondas suelen demorarse muchos años en producir resultados tangibles.

Por lo tanto, el camino que queda es el camino de los acuerdos preferenciales de comercio, como el TLC con Estados Unidos y el ALCA. Dichos acuerdos tienen la ventaja de que como se hacen entre menos países, consolidarlos es mucho más sencillo que terminar una ronda multilateral, y como son de doble vía, dan mejor acceso a los mercados externos, que las aperturas unilaterales. Es en este contexto que el anuncio hecho el 18 de noviembre sobre el inicio oficial de negociaciones para la firma de un TLC entre la mayoría de los países andinos y Estados Unidos, debe ser más que bienvenido.

Después de muchos años de protestar por la falta de acceso a los mercados de los países más avanzados, nos encontramos con que nuestro principal socio comercial tiene ahora una Autoridad de Promoción de Comercio (Trade Promotion Authority) y ha hecho explícita su voluntad para negociar un acuerdo que establezca unas reglas claras y estables para el libre acceso de bienes y servicios. Eso es, en pocas palabras, una oportunidad que un país como Colombia no puede darse el lujo de desperdiciar.

Es importante adelantar diligentemente esas negociaciones y dentro de un plazo prudencial, pues nada garantiza que la voluntad que han formalizado esta semana los gobiernos de Estados Unidos, Colombia y otros países andinos, se mantenga indefinidamente; ya que para nadie es un secreto que el clima y las prioridades políticas de cualquier país democrático pueden cambiar -por ejemplo- después de cada elección. Es decir, la coyuntura y la oportunidad que se presentan hoy, no necesariamente se van a presentar en el futuro.

Ahora, como todo en la vida -y particularmente en la economía-, dichos acuerdos también tienen costos. Es común que se argumente que los costos de un TLC son las concesiones que se le hacen a la contraparte. Pero esas concesiones tienen que ver básicamente con dar mejor acceso, es decir, facilitar las importaciones -que son la razón de ser de las exportaciones-, y poner unas reglas de juego claras y creíbles para que los agentes privados puedan tomar mejores decisiones. Contrario a la creencia popular, estas medidas o concesiones son parte fundamental de los beneficios de los TLC.

Los costos de un TLC tienen que ver, por un lado, con el hecho de que los TLC son discriminatorios. Es decir, estos tratados ponen condiciones de acceso diferenciales entre socios comerciales miembros y socios comerciales no miembros del TLC. Ello puede hacer que un país termine importando bienes más costosos -en términos de divisas- desde los países miembros del acuerdo, simplemente porque esos bienes no pagan aranceles. La magnitud del costo dependerá, por supuesto, de qué tan ineficientes sean los miembros del TLC, y de qué tan altas sean las barreras hacia los países no miembros.

El antídoto para este tipo de costos es tener claro que si un país se embarca en una estrategia de acuerdos preferenciales para liberar su comercio, no se puede quedar en la mitad del camino. Hoy está sobre la mesa la oportunidad de garantizar el acceso de largo plazo a Estados Unidos, y esa oportunidad hay que tomarla. Pero simultánea y complementariamente, se está negociando el ALCA que nos da acceso a un mercado más grande que el de Estados Unidos, y por lo tanto representa otra oportunidad que no se puede desperdiciar.

Es más, los TLC de Estados Unidos con México, Chile, Centro América y los países andinos, van a dejar pavimentado el camino para el ALCA, siempre y cuando los gobernantes de América Latina tengan la claridad y la visión necesaria para terminar esa tarea, y para no dejar que sus agentes privados queden en desventaja en los mercados que se están consolidando entre sus países vecinos.

El trabajo por supuesto, no termina allí. Como pasó con México y Chile al firmar el TLC con Estados Unidos, una vez se configure el mercado de bienes y servicios más grande del mundo en el continente americano, la Unión Europea va a tener incentivos muy fuertes para no perder participación en esos mercados. En ese escenario, firmar a un acuerdo comercial con la Unión Europea va a ser mucho más factible de lo que ha sido hasta ahora. Llegado ese momento, también será necesario consolidar esa opción. Entonces, ya no podremos quejarnos más de la falta de acceso a los mercados de los países desarrollados.

Aunque en el futuro seguirá habiendo otras cosas para mejorar, la calidad y credibilidad de las instituciones, y la estabilidad en las reglas de movimientos de bienes y servicios, mejorarían sustancialmente con acuerdos como el TLC con Estados Unidos y el ALCA.

Los costos de un TLC también tienen que ver con el hecho de que entre más grandes son, más grandes pueden ser los impactos sobre la estructura productiva de un país. Es decir, unos sectores prosperarán, y otros sectores se contraerán. A largo plazo, es ese cambio en la estructura productiva el que lleva a una asignación más eficiente de recursos. Pero a corto plazo, ello puede implicar el desempleo de parte de los trabajadores, la tierra y el capital.

Es por esto que es necesario emprender una tarea de minimización de costos de ajuste. Con ese fin, se necesita diseñar un cronograma gradual -y sensato- de desgravación. De igual forma, se necesita hacer un análisis juicioso del estado de las instituciones y la infraestructura del país, para facilitar el movimiento de factores, desde sectores ineficientes, hacia sectores eficientes. En particular, sería bueno dar respuesta a las siguientes preguntas:

- ¿Está preparado el sistema educativo público y privado para actualizar la capacitación de los trabajadores en transición?

- ¿Está el sector financiero en condiciones de apoyar la transformación del campo y la movilidad del capital?

- ¿Pueden los acuerdos sobre el sector financiero y de servicios, incorporados en el TLC con Estados Unidos y el ALCA, facilitar esa transición?

- ¿Qué pueden hacer Estados Unidos y la banca multilateral para facilitar la movilidad de factores en los países que firman un TLC con países desarrollados?

Sobra decir que un TLC como el que se va a negociar con Estados Unidos es una buena oportunidad para afinar esos instrumentos, que de por sí son importantes para un país en desarrollo, con o sin TLC.

Finalmente, y relacionado con los costos de ajuste, hay que recalcar que los TLC tienen impactos distributivos. Independientemente de los efectos de un TLC grande sobre la distribución del ingreso -algo sobre lo cual es difícil poner de acuerdo a los economistas-, es necesario que los países que se embarcan en esos procesos, hagan un esfuerzo consciente por mejorar la cantidad y la calidad del gasto público que le llega a los sectores más pobres de la población, como instrumentos para dar legitimidad a los acuerdos. De lo contrario, corren el riesgo de que las reformas hechas con gran esfuerzo se reversen -así sean positivas- y que se desperdicie una oportunidad que puede ser difícil volver a encontrar.

*Profesor - Investigador del CEDE, Universidad de los Andes.
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