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Opinión

  • | 2014/01/30 00:00

    Así funciona la construcción del canal de Panamá

    Un poco de pedagogía sobre cómo funcionan las licitaciones y los contratos, en este caso, de una mega construcción como el canal.

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Menudo escándalo internacional armaron los líderes del consorcio o "joint-venture" que ganó el contrato para la ampliación del canal de Panamá cuya denominación "Unidos por el canal" hoy suena a chiste. 

Algunos comentarios e informaciones de prensa incluyen versiones que no son totalmente ciertas, pues los detalles de las conversaciones entre contratante y constructor no se sueltan al viento, como algunas filtraciones a las que nos hemos acostumbrados en Colombia. Y mucho menos se conocerá fácilmente la estrategia del grupo constructor, que no sólo suena como amenaza de suspensión de las obras, sino que parece un chantaje a la autoridad del canal.

El proceso de licitación

Antes que todo, la ampliación del canal no era una más de las licitaciones que llegan a los escritorios de las grandes firmas internacionales. Estas, que facturan anualmente cifras que en pesos colombianos son difíciles de expresar, están acostumbradas a cotizar proyectos complejos técnicamente, para los cuales necesitan gran experiencia y una situación financiera acorde con el valor del compromiso.

Lo primero que analiza un interesado en cotizar es el tipo de obra que está para estudio, los antecedentes del contratante, el mercado internacional en el momento de la oferta y el nombre de posibles competidores, las posibilidades de asociación con empresas especializadas -asunto crucial en el caso de Panamá-, para definir en un primer repaso si existe o no interés en un proyecto específico.

El proceso de decisión, en este caso, debió tomar semanas para la conformación de grupos, definición de porcentajes de participación y responsabilidades. Un trabajo que requería tantas especialidades no tendría muchos competidores. Eso lo sabían las empresas internacionales y los contratantes.

El estudio de la oferta

Definidos los posibles integrantes del consorcio se inicia el estudio de la oferta, que incluye verificaciones en el sitio, cotizaciones, estudios detallados de condiciones técnicas, de las consideraciones y obligaciones que surgirán cuando se firme el contrato, estudio de la minuta de contrato, en la cual el contratante fija las condiciones en las cuales las partes tomarán obligaciones mutuas de obligatorio cumplimiento.

A medida que se profundiza en el análisis de los aspectos técnicos, económicos y se conocen las garantías que exigirá el propietario de la obra, el monto de las sanciones por incumplimiento de plazos o de especificaciones técnicas, se inicia una etapa de aclaraciones, que poco a poco puede ir variando el texto de los pliegos de condiciones, hasta configurar el documento definitivo de derechos y obligaciones.

El riesgo

Quienes hayan decidido continuar trabajando en la preparación de una propuesta, irán evaluando los riesgos de todo tipo que se pueden presentar durante la ejecución de la obra, con la ayuda de los expertos técnicos de los diferentes consorcios y los asesores legales. El pliego de condiciones definitivo mencionará cuáles riesgos asumirá el dueño y cuáles correrán a cargo del futuro constructor. 

Y, ¿cómo se pueden evaluar esos riesgos? Serán mayores o menores en función de la calidad de información que suministre el dueño de la obra y en función de factores climáticos, políticos y sociales. 

También contará la dificultad de la obra, la seriedad del contratante, las especificaciones técnicas definidas para el caso, la forma de pago, las multas o sanciones y otros temas suficientemente conocidos por las empresas internacionales. En últimas, la suma de riesgos se traduce en la mayor o menor probabilidad de perder dinero, de acuerdo con el valor que se defina en la propuesta.

La manera más elemental de disminuir los riesgos es incrementando el valor de la propuesta para mitigar la posibilidad de perder dinero. Pero por razones obvias, entre más alto sea el porcentaje de dinero que se aplique al valor de la propuesta para disminuir los riesgos, menor será la competitividad del interesado en el negocio.

El caso Panamá

Ningún ingeniero en el mundo podría pensar que construir la ampliación del canal de Panamá es un compromiso común y corriente en la ingeniería de construcción. No sólo por los incidentes que se han presentado en trabajos similares, conocidos en detalle en la historia de la ingeniería, sino por la ubicación geográfica de la obra y sus condiciones climáticas. Además, ningún estudio geológico o de suelos puede predecir con exactitud la realidad de lo que se hallará en el momento de realizar excavaciones o dragados y por lo tanto la probabilidad de que se presenten dificultades entre contratante y contratista por la interpretación de los estudios es alta y frecuente.

Cambio de condiciones 

Como es de común ocurrencia existirán detalles que no estaban contemplados en los planos y que se requieren para la puesta en marcha del proyecto, que son de obligatoria aceptación por parte del  constructor. También se presentarán diferencias de más o de menos en las cantidades de obra que se cotizaron, pero que ya tienen un precio convenido por unidad de actividad específica. Estas obras no previstas o el aumento de cantidades de obra del contrato, pueden afectar el plazo contractual y como consecuencia producir desajustes en las finanzas del constructor y perjuicios al contratante, que no podrá poner en servicio el proyecto en el tiempo pactado.

Los conflictos y su solución

Para el caso del canal, los conflictos por los motivos anteriores o por temas técnicos deben haber sido mayúsculos para que se haya presentado una amenaza de suspensión. Los contratos de este tipo, contienen cláusulas que reglamentan la forma en la que se deben fijar precios para obras no contempladas en los planos, la manera en que el contratante puede ordenar cambios a lo planeado inicialmente y las consecuencias que esos cambios puedan tener en la economía del contrato.

De la misma manera debe constar por escrito el procedimiento que deben seguir las partes, cuando no se logre acuerdo, por cualquier tipo de solicitud o reclamación a la que tenga o no derecho el constructor. La opinión de la firma que ejerza el control técnico y administrativo en nombre del contratante, llamada en Colombia interventor, tiene mucha importancia. El interventor analiza las solicitudes del constructor y ofrece su concepto al dueño sobre si los razonamientos tienen asidero técnico o legal. 

Si no hay posibilidades de acuerdo parcial o total, las diferencias irán como es costumbre a un tribunal internacional, que debe fallar de acuerdo a lo convenido contractualmente entre las partes en conflicto. 

O sea que el interesado, en este caso el consorcio cuyo líder es la empresa española Sacyr, tiene la potestad contractual de solicitar la convocatoria de un tribunal que estudie con la ayuda de peritos la demanda del consorcio.

La realidad del precio de adjudicación

El resultado de la licitación a la cual se presentaron tres grupos, fue sorpresivo para los expertos por la disparidad de cifras calculadas por los consorcios participantes. Es como si hubieran cotizado sobre tres planos diferentes cada uno, para tres trabajos distintos.

Sacyr (España), Impregilo (Italia), Jan de Nul (Holanda) y otros - US$ 3.120 millones 

Bechtel (USA), Taisei (Japón), Mitsubishi (Japón) y otro - US$ 4.185 millones 

ACS, FCC, Acciona (España), Hochtief (Alemania), ICA (Mexico) - US$ 5.548 millones 

Como se puede apreciar la diferencia entre la oferta más baja y la segunda es de más de 1.000 millones de dólares.

Comentarios

Analizando rápidamente el valor de las propuestas, no es aventurado afirmar que el constructor debe estar perdiendo dinero, pues aparentemente se equivocó en el análisis de los riesgos o en el presupuesto básico. Si a eso se agregan los inconvenientes o imprevistos resultantes de un trabajo tan complejo, la situación financiera del consorcio no debe ser la más deseable. Pero una cosa es que insista en que se solucionen sus peticiones y otro cuento, casi novela, es que amenace con suspender los trabajos, poniendo al contratante o sea la Autoridad del Canal, en una circunstancia compleja, pero muy riesgosa para el contratista, pues probablemente no exista una cláusula en el contrato que permita la suspensión unilateral.

Finalmente, mi percepción es que aunque no se ha cumplido la amenaza de suspensión de trabajos hasta la fecha de este escrito, en un contrato trascendental para la economía mundial, no parece esta la mejor estrategia del grupo constructor, que ha quedado ante la comunidad internacional como un grupo de contratistas de sangre muy caliente. Opino que jamás imaginaron la publicidad negativa que su amenaza llegaría a tener en la prensa de todo el mundo. 

*Ingeniero civil, experto en contratación pública.
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