Jueves, 8 de diciembre de 2016

| 2010/04/30 00:00

Construcción de Estado, macroproyectos y descentralización

Es necesario que el gobierno nacional materialice sus proyectos en las regiones de acuerdo con las disposiciones constitucionales.

Construcción de Estado, macroproyectos y descentralización

Como consecuencia de dos demandas, una interpuesta por un grupo de concejales de Bogotá y otra por el Grupo de Derecho de Interés Público de la Universidad de los Andes, la Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 79 de la ley 1151 de 2007. Esta norma, que hace parte del Plan Nacional de Desarrollo, define y regula lo que el gobierno ha llamado los macroproyectos de interés social nacional. La Corte Constitucional señaló que esta institución jurídica es inconstitucional, en tanto que viola las competencias que tienen las entidades territoriales para manejar el suelo de sus jurisdicciones.

La decisión de la Corte, que parece girar en torno a un asunto muy técnico y que le interesaría a unos pocos abogados constitucionalistas, en realidad toca un problema central para todos los colombianos: el de la distribución de poder entre el Estado central, los departamentos y los municipios. Esta sentencia interpreta y protege uno de los principios básicos de la Constitución colombiana – aquél que señala que Colombia es un Estado descentralizado –. El fallo, por tanto, aborda una de las mayores preocupaciones que históricamente han tenido las regiones colombianas: la excesiva concentración del poder político y jurídico en Bogotá.

Los macroproyectos son una figura que tal y como fue diseñada en la ley del plan de desarrollo, permitía que el gobierno nacional tomara decisiones sobre cuestiones que afectan directamente y son competencia de los municipios, como las que tienen que ver con el uso de la tierra, sin siquiera tener que informar a los alcaldes. Bastaba que el gobierno nacional decidiera que era necesario realizar una “operación de gran escala” para promover el desarrollo territorial de alguna zona del país, para que pudiera saltarse a los funcionarios regionales y “definir, formular, adoptar, ejecutar y financiar” todo el proyecto.

De esta forma, si el gobierno nacional concluía que el desarrollo del país exigía la construcción de, por ejemplo, una carretera, un aeropuerto, una refinería, una fábrica o un puerto, podía desconocer todas las decisiones que los ciudadanos o funcionarios de las regiones hubieran adoptado sobre temas que pudieran impedir el avance del proyecto. Podía, por ejemplo, hacer caso omiso de los planes de ordenamiento territorial que son formulados por las alcaldías y concejos, de la mano de los ciudadanos, y que precisan cómo ha de usarse la tierra controlada por el municipio.

Ahora bien, aunque la norma es general y, por tanto, permite que el gobierno nacional desarrolle cualquier tipo de obra a gran escala, en la práctica, el artículo 79 ha sido utilizado hasta ahora para la construcción de grandes proyectos de vivienda de interés social por parte de empresas privadas acaudaladas. De esta forma, si el gobierno nacional resolvía que para enfrentar el déficit de vivienda social en un municipio era necesario adelantar un macroproyecto, éste podía desconocer las decisiones sobre uso y destino del suelo adoptadas por las autoridades municipales, aún si estas decisiones hacen parte central del ordenamiento territorial municipal, como las relacionadas con perímetros de expansión urbana. Es decir, que el gobierno nacional podía declarar urbanizables las áreas que una ciudad, por razones de la estructura del territorio o de conveniencia ambiental, había calificado como de uso agrícola.

Esta situación podría generar altos costos ambientales y sociales, pues en la práctica supondría, por ejemplo, que para promover macroproyectos de interés social nacional, todo el suelo rural de una zona como la de la sabana de Bogotá fuera urbanizable.

Los defensores de los macroproyectos señalan que esta figura es necesaria dados los altos niveles de corrupción y negligencia que hay en las entidades territoriales, particularmente en áreas como la promoción del suelo para la construcción de vivienda social. Dada la necesidad que tiene el país de adelantar ciertos proyectos de gran escala, agregan, resulta fundamental que el gobierno nacional pueda obviar los obstáculos indebidos que crean las burocracias departamentales y municipales.

Sin embargo, los defensores de los macroproyectos pierden de vista dos asuntos fundamentales. Por un lado, los niveles de corrupción o ineficiencia que existen en el nivel central no son muy distintos de los que existen en los entes territoriales. Escándalos como los de AIS, el DAS, los decretos de emergencia social y la no implementación del plan de construcción de vías del Ministerio de Transporte, bastan para ilustrar el argumento. La corrupción y la ineficacia son males que hay que atacar en todos los entes territoriales.

Por el otro lado, aunque es claramente deseable que el gobierno nacional adelante proyectos de gran escala en todo el país, es necesario que los materialice de acuerdo con las disposiciones constitucionales. Estos proyectos deben ser formulados y realizados con el concurso de las personas e instituciones que se ven directamente afectadas por los mismos. El gobierno nacional, so pretexto de alcanzar un fin loable como es el desarrollo económico o la promoción de la vivienda social, no puede olvidar que Colombia es un Estado descentralizado y una democracia participativa. Para alcanzar metas valiosas, no puede hacernos volver a la Constitución radicalmente centralista de 1886.

Cuando dos o más entes estatales de distinto nivel territorial son competentes para abordar un tema, la Constitución señala que deben actuar de manera conjunta y coordinada. Señala, además, que los departamentos y municipios son los llamados a actuar en primera instancia para proteger los intereses ciudadanos. Sólo cuando sea claro que el ente territorial no puede cumplir con las obligaciones que se le han encomendado, dice la Constitución, puede hacerlo el gobierno nacional. Y debe hacerlo, añade la Carta Política, de manera que el ente territorial pueda luego asumir efectivamente sus obligaciones. El Estado central no puede reemplazar o declarar inexistentes a los gobiernos municipales y departamentales.

Los alcaldes y gobernadores, concejos y asambleas tienen la palabra. Sólo si se apropian del fallo podrán hacer valer los derechos de las personas a las que representan. Sólo si asumen el fallo como propio, podrán contribuir a mantener la sana tradición colombiana que reconoce al municipio como el principal responsable de la asignación y distribución de los usos del suelo.

* Profesor de la facultad de derecho de la Universidad de los Andes y director del Grupo de Derecho de Interés Público (GDIP) de la misma universidad.

El Grupo de Derecho de Interés Público de la facultad de derecho de la Universidad de los Andes (G-DIP) es una entidad académica que persigue tres objetivos fundamentales: primero, tender puentes entre la universidad y la sociedad; segundo, contribuir a la renovación de la educación jurídica en nuestro país; y tercero, contribuir, a través del uso del derecho, a la solución de problemas estructurales de la sociedad, particularmente aquellos que afectan a los grupos más vulnerables de nuestra comunidad. http://gdip.uniandes.edu.co

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