El vulnerable poder electoral colombiano

En agosto, la División de Asistencia Electoral de la secretaría general de las Naciones Unidas (DAE), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI) y la Registraduría Nacional del Estado Civil presentaron el informe "Proyecto Integral para la Modernización del Sistema Electoral Colombiano", en el cual se propone una serie de reformas en materia electoral.

El informe se concentró en distintos temas. Dentro de los más importantes se encuentra el de las carencias de la organización electoral colombiana en materia de autonomía. Allí se resalta la necesidad de que el Consejo Nacional Electoral no sea un órgano de representación partidista. Propone evaluar la necesidad de dotar de facultades judiciales y de autonomía presupuestal y administrativa al Consejo. Los hallazgos del estudio exigen repensar el modelo de organización electoral en el país y, particularmente, los desaciertos introducidos en este campo mediante la reforma política de 2003.

Con el fin de ponerle punto final a las tradicionales prácticas de manipulación de los procesos electorales, desde mediados del siglo pasado, distintos países latinoamericanos comenzaron a confiar la organización y el juicio de las elecciones a organismos que gozan de autonomía con relación a  los poderes Ejecutivo y Legislativo.

Con el tiempo, se han venido confiando cada vez más atribuciones a los organismos electorales, razón por la cual se han convertido en instituciones decisivas para la legitimidad de los procesos electorales y del sistema democrático. Así, aun cuando con diferencias entre los países, por lo general ellos están encargados de todas las tareas de preparación y administración de las elecciones; de formar el registro civil, el registro de ciudadanos y el censo electoral; de juzgar definitivamente sobre las elecciones; de reglamentar la ley electoral y de partidos políticos; de otorgar y extinguir la personería de los partidos y los movimientos políticos, de decidir sobre sus conflictos internos, y de controlar o participar en el control de sus  finanzas, etc. Igualmente, para garantizar su independencia, en algunos países se les ha concedido un tratamiento especial en materia presupuestal.

También Colombia se sumó a la tendencia de independizar la organización electoral y asignarle múltiples facultades. En 1948 se creó el modelo de organización electoral actualmente existente en el país, con la Corte Electoral -hoy Consejo Nacional Electoral- encargada de la dirección y la vigilancia general de las elecciones, y la Registraduría Nacional del Estado Civil, a cargo de la organización y la administración de las elecciones. Desde aquella oportunidad se decidió que los cargos directivos de la organización electoral fueran entregados a los partidos liberal y conservador, para que se controlaran mutuamente en el desarrollo de los procesos electorales.

De manera general, el control de los dos partidos tradicionales sobre la organización electoral les otorgó legitimidad a los procesos electorales. Por eso, en la Constitución de 1991 se decidió que la organización electoral continuara bajo el control de  los partidos. Sin embargo, se decidió modificar la forma de integración del Consejo Nacional Electoral para cumplir con el propósito de abrir el espacio político a otros partidos y movimientos. De esta forma, se dispuso que el Consejo debía reflejar la composición política del Congreso de la República y que sus magistrados serían designados por el Consejo de Estado sobre ternas presentadas por los partidos políticos. Luego, la Ley de Partidos agregó que en el Consejo habría dos puestos para los partidos de oposición más votados que no hubieran alcanzado a tener representación en el Consejo y no estuvieran participando en el gobierno.

Las normas indicadas fueron modificadas mediante la reforma política aprobada mediante el Acto Legislativo 01 de 2003. En ella se decidió que  los miembros del Consejo Nacional Electoral serán elegidos por el Congreso de la República en pleno, sobre listas de candidatos presentadas por los partidos y los movimientos políticos con personería jurídica. Además, en la reforma se determinó que el Registrador Nacional del Estado Civil ya no será nombrado por el Consejo Nacional Electoral, sino por los presidentes de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, mediante un concurso de méritos.

Los mecanismos de integración del Consejo Nacional Electoral dispuestos en la Constitución de 1991 y en la reforma política de 2003 son inadecuados. El simple hecho de que los miembros del Consejo sean nombrados con base en las propuestas presentadas por los grupos políticos implica que estos delegados adquieran compromisos con sus partidos, lo cual, por lo menos, dificulta que ejerzan sus funciones de manera absolutamente imparcial. Además, las dos fórmulas permiten que un partido o una coalición controle la mayoría de los asientos del Consejo. Si bien ello no le permite automáticamente imponer sus intereses, dado que el Código Electoral establece -todavía- que para las decisiones se requiere una mayoría de las dos terceras partes de los integrantes del organismo, sí le posibilita impedir resoluciones en contra de ellos.

Pero el mecanismo dispuesto por la reforma política es peor, pues elimina el papel moderador que podía desempeñar el Consejo de Estado en los nombramientos y suprime el derecho de los partidos minoritarios de contar con puestos en el Consejo Nacional Electoral. De esta forma, el Consejo pasa a ser manejado por la voluntad de las mayorías políticas en el Congreso, lo cual constituye un contrasentido para su misión de garantizarles a todos los partidos la honestidad y la equidad en los procesos electorales. De otra parte, dado que en adelante el Registrador no va a ser nombrado o removido por el Consejo, se puede prever que en el futuro se presentarán conflictos entre estas dos instancias, tal como el que se dio recientemente alrededor de la implantación del voto electrónico, que condujo al hundimiento del proyecto de reforma electoral que cursaba en el Congreso de la República.

La última reforma de la organización electoral ha pasado casi inadvertida, a pesar de los serios problemas que alberga. Por eso es muy importante que el estudio de la ONU haya destacado la necesidad de debatir sobre ella y sobre el control de la organización electoral por parte de los partidos políticos, con todos los peligros que ello genera para la garantía de unas elecciones confiables.

El informe de la ONU propone -con muy buen juicio- darle un revolcón a la organización electoral colombiana, con el objeto de otorgarle independencia  respecto de los intereses políticos y de dotarla de funciones judiciales y de autonomía presupuestal. En realidad, lo ideal sería crear un verdadero poder electoral, independiente de los partidos políticos y con facultades judiciales, que garantice la transparencia de las elecciones para todos los partidos. Para ello sería conveniente que sus magistrados fueran elegidos a la manera de los miembros de la Corte Constitucional, mediante un procedimiento en el que intervengan organismos políticos y judiciales, con el objeto de morigerar la influencia política en los nombramientos.

El informe de la ONU sentó las bases para el debate. Solamente queda esperar que las instancias políticas adviertan también los riesgos existentes e introduzcan las reformas necesarias para garantizar la credibilidad y la legitimidad de los procesos electorales.

* Profesor de la Universidad Nacional de Colombia y miembro del Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (DJS).