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Opinión

  • | 2005/04/03 00:00

    La crisis boliviana y la opción del parlamentarismo

    El desarrollo de la crisis boliviana muestra nuevamente los riesgos del presidencialismo y las posibles bondades de los regímenes parlamentarios.

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La reciente crisis boliviana parece poner nuevamente en el tapete el debate sobre la conveniencia o no de que América Latina abandone el presidencialismo y adopte fórmulas parlamentarias. Y es que es razonable pensar que si ese país tuviera un régimen parlamentario, esta crisis hubiera podido tramitarse en una forma que fortaleciera y no que debilitara esa precaria democracia. Por el contrario, el hecho de que ese país sea presidencial ha dificultado una adecuada solución de la crisis.

Para sustentar esa tesis, imaginemos qué hubiera sucedido si Bolivia tuviera un régimen parlamentario y no uno presidencial. Este experimento mental obliga a explicar, aunque sea brevemente, qué es lo que distingue estos dos sistemas políticos.

El parlamentarismo y el presidencialismo son variantes de las democracias representativas, basadas en la separación de poderes. Sus diferencias derivan de las distintas relaciones existentes en ambos regímenes entre el parlamento y el gobierno. El régimen presidencial se caracteriza por una separación de poderes rígida, puesto que la composición del ejecutivo no depende del parlamento, ya que tanto el presidente como los congresistas son elegidos directamente por la ciudadanía, por períodos fijos.

En cambio, lo propio del régimen parlamentario es que la separación entre el legislativo y el ejecutivo es atenuada, pues la composición del gobierno depende de aquella del parlamento. Así, si el primer ministro no cuenta con la confianza del parlamento, entonces puede ser reemplazado, como consecuencia de una moción de censura. Y, como contrapartida, el gobierno puede a su vez disolver el parlamento y adelantar las elecciones.

Esta diferencia básica tiene algunas otras implicaciones: en el presidencialismo, los períodos de gobierno y congreso suelen ser fijos, mientras que en los regímenes parlamentarios existe un período máximo, pero no uno mínimo, pues las elecciones pueden ser adelantadas. A su vez, los regímenes parlamentarios suelen tener un ejecutivo dual, ya que existe una diferencia entre el jefe de Estado y el gobierno; en cambio, en el presidencialismo, el Presidente es al mismo tiempo jefe de Estado y jefe de gobierno.

Bolivia es básicamente un régimen presidencial pues el presidente y el Congreso son elegidos por la ciudadanía por un período fijo, y el Presidente designa libremente su gabinete sin tener que contar con la confianza de las cámaras legislativas. Con todo, Bolivia tiene un rasgo particular y es el siguiente: si en las elecciones generales ningún candidato obtiene la mayoría absoluta de los votos, entonces el Congreso tiene la atribución de elegir al presidente entre los candidatos más votados.

Este último rasgo ha llegado a algunos analistas a calificar a Bolivia como un "presidencialismo parlamentarizado"(1) , pues el Congreso tiene en ciertos casos la posibilidad de determinar quién es el presidente. Pero en el fondo no deja de ser un régimen presidencial, pues una vez elegido el presidente, éste tiene un período fijo y puede culminarlo, aunque pierda el apoyo de las cámaras. Y el gobierno no puede disolver el Congreso ni adelantar las elecciones.

Volvamos ahora a la reciente crisis. Esta se desencadena debido a los bloqueos de carreteras que paralizaron a Bolivia por varios días. Estos bloqueos, impulsados por grupos de izquierda como el MAS de Evo Morales, buscaban presionar al Congreso para que aumentara las regalías que pagan las empresas extranjeras del 18 al 50 por ciento. El gobierno Mesa se oponía a la reforma, pues consideraba que el incremento causaría juicios internacionales contra Bolivia y desestimularía la inversión extranjera.

En ese contexto, sin partido propio y sin apoyo en el Congreso, el 7 de marzo el presidente Mesa renunció, pues se negaba a aceptar el cambio de la ley o a usar el estado de sitio y la fuerza para reprimir los bloqueos. El Congreso no aceptó la renuncia, al parecer porque no existía ningún reemplazo adecuado para Mesa, quien cuenta con una importante aceptación ciudadana, en especial en las clases media y alta.

Mesa, que en el fondo buscaba esa ratificación parlamentaria para aumentar su margen de maniobra, retiró entonces su renuncia dos días después, cuando los partidos tradicionales aceptaron suscribir un pacto de gobernabilidad. Pero pasados algunos días, el 15 de marzo, anunció que se deberían adelantar las elecciones, propuesta que fue rechazada por el Congreso, por considerarla inconstitucional.

La Cámara de diputados aprobó entonces una ley intermedia, que pretende mediar entre el gobierno y los grupos de oposición: se mantienen las regalías del 18 por ciento pero se cobra un impuesto del 32 por ciento, sin ciertas exenciones planteadas por el ejecutivo.

A pesar de su espíritu pretendidamente salomónico, la nueva ley dejó descontentos a muchos: el MAS la considera insuficiente, pues no se aumentaron las regalías al 50 por ciento, mientras que sectores cercanos al gobierno la juzgan excesiva, por lo que no es claro si la ley será finalmente aprobada por el Senado y sancionada por el Presidente.

Este relato muestra no sólo que la presente crisis dista de estar resuelta sino además que su desarrollo ha debilitado el funcionamiento de las instituciones. El Presidente es popular pero es políticamente débil, pues carece de apoyo parlamentario. Y a su vez, los sectores que han salido a las calles, ya sea para protestar contra las propuestas gubernamentales, ya sea para apoyarlas, carecen de mecanismos institucionales para orientar decisivamente la salida de la crisis. Por eso, Bolivia vive ahora una calma chicha, pues la solución finalmente no fue ni chicha ni limoná.

En ese contexto, ¿qué hubiera sucedido si Bolivia fuera un régimen parlamentario? Aunque todo experimento mental es riesgoso, es razonable suponer que la crisis hubiera ocasionado un llamamiento a elecciones. Sin embargo, ese adelanto de elecciones, a pesar de estar impulsado por protestas populares, no hubiera implicado ninguna ruptura institucional, pues haría parte de las reglas de juego constitucionales.

A su vez, las elecciones hubieran permitido que fuese la propia ciudadanía la que decidiera cuál es la política que desea en materia de hidrocarburos, punto decisivo del debate político boliviano. Esto fortalecería la participación democrática pues los ciudadanos sentirían que su voto es relevante.

Es cierto que en julio del año pasado ya había habido un referendo precisamente sobre este tema. Pero, debido a la ambigüedad de la pregunta sobre el monto de las regalías, hoy subsiste el debate político acerca del significado de esa consulta ciudadana. En esa ocasión, el 62 de los participantes votaron a favor del cobro de "las regalías y/o impuestos" por la explotación del gas "llegando al 50 por ciento del valor de la producción". La oposición considera que eso significa que las regalías deben elevarse hasta el 50 por ciento, mientras que el gobierno argumenta que un componente corresponde a impuestos, que admiten exenciones. Unas elecciones parlamentarias anticipadas permitirían que nuevamente la ciudadanía terciara en esa discusión.

Esta situación muestra además que para corregir las distorsiones del presidencialismo no basta con complementarlo con referendos sobre aspectos puntuales, pues subsisten los bloqueos institucionales que surgen cuando el Presidente carece de apoyo parlamentario. El problema del régimen político boliviano es entonces que no está realmente parlamentarizado, pues resulta imposible adelantar elecciones y recomponer la composición política de las cámaras.

Finalmente es probable que unas elecciones anticipadas permitieran la formación de un gobierno más fuerte, pues contaría con el respaldo ciudadano y el apoyo de las cámaras. La salida a la crisis reforzaría entonces también la gobernabilidad.

Es obvio que algún lector puede acusarme por expresar en los párrafos anteriores una confianza ingenua en las bondades del parlamentarismo. Y es posible que así sea; por ello, como una lealtad con los lectores, reconozco explícitamente que de tiempo atrás soy favorable a las fórmulas parlamentarias o semipresidenciales, como lo he defendido en otros textos (2). Y el desarrollo de la crisis boliviana no ha hecho sino confirmar mi convicción acerca de los riegos del presidencialismo.

Una última aclaración: sin lugar a dudas, la crisis boliviana es muy compleja y en ella juegan muchos otros factores: la oposición entre enfoques distintos sobre el manejo de los recursos naturales, conflictos sociales intensos, divisiones étnicas profundas, e incluso problemas regionales agudos, como lo mostraron los recientes reclamos del departamento de Santacruz por una mayor autonomía. Por ello no pretendo argumentar que dicha crisis pueda reducirse al hecho de que ese país tiene un sistema presidencial y no uno parlamentario.

Mi tesis es más modesta; este caso refuerza la idea de que el presidencialismo obstaculiza el manejo democrático de las crisis sociales y convierte las crisis gubernamentales en crisis de Estado, mientas que el parlamentarismo permite una salida más flexible de esas crisis, y en esa medida incrementa la legitimidad y la gobernabilidad de las democracias. Y eso es ya mucho; por ello es importante que en Colombia sigamos discutiendo sobre la conveniencia o no de adoptar fórmulas parlamentarias o semiparlamentarias en nuestro país.

*Director del Centro de Estudios de Derechos, Justicia y Sociedad -DJS- y profesor de la Universidad Nacional.

1. Ver por ejemplo René Antonio Mayorga. "Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coalición en Bolivia" en Jorge Lánzaro (Comp) Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina. Buenos Aires, CLACOS; 2002, disponible en Internet en www.clacso.org/wwwclacso/espanol/html/libros/lanzaro/lanzaro.htm

2.Ver Rodrigo Uprimny. "¿Una forma de gobierno parlamentaria en Colombia?" en Revista del Instituto de Pensamiento Liberal, No 1, 2004.
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