Libre comercio: teoría y realidad

Hoy en día existe un consenso general respecto a las bondades de la integración económica de las naciones. El libre comercio es bueno porque permite el acceso a un mayor número de bienes y a menores precios, lo que debe aumentar el bienestar social. En segundo lugar se puede afirmar que permite el acceso a insumos y bienes de capital más baratos, lo que debe aumentar la competitividad de los sectores productivos que agregan valor. En tercer lugar promueve la asignación eficiente de recursos porque las señales de precios no están distorsionadas: cuando hay escasez de un bien, su precio sube y los productores reciben la señal de aumentar la oferta (y los consumidores, de reducir la demanda); cuando hay abundancia de un bien, su precio cae y los productores reciben la señal de reducir la oferta (y los consumidores, de aumentar la demanda). Finalmente, desde el punto de vista macroeconómico, abrir la cuenta corriente de la economía equivale a abrir la economía al ahorro del resto del mundo, que canalizado a inversión productiva (inversión extranjera directa), es una fuente jalonadora de crecimiento económico y empleo.

Sin embargo, la realidad del comercio internacional, en el caso concreto del sector agropecuario, está lejana a ese primer mejor teórico llamado libre comercio. ¿Por qué? Para resolver este interrogante es necesario comprender que el sector agropecuario es especial y diferente de los demás sectores de la economía, y que la conservación de las actividades agropecuarias se traduce en un beneficio para toda la sociedad. Cuando se le compra un producto a un campesino se recibe no sólo el producto en sí, sino la ocupación lícita y pacífica del territorio rural nacional. Es decir, en adición a un producto se recibe también del campesino la paz y la tranquilidad en el campo y, por ende, la paz y la tranquilidad en las ciudades.

Por supuesto, esta externalidad positiva para la sociedad nunca se reflejaría en el precio de libre mercado de los productos agrícolas. Pero dado que las sociedades valoramos esta externalidad positiva (la paz, el orden público y la ocupación lícita y pacífica del territorio nacional), aceptamos entonces distorsiones en el precio de algunos productos del sector agropecuario con el fin de hacerlos económicamente viables y rentables para los campesinos, con lo que se evita que estos mismos campesinos sean expulsados hacia actividades ilícitas (las cuales son bastantes rentables) y a las ciudades. Por eso la mayoría de países utilizamos mecanismos y herramientas que distorsionan el libre comercio en el sector agropecuario, pero que protegen y subsidian a la sociedad campesina con el fin de garantizar la paz en el campo. Esto no es ideología. Es simple sentido práctico para cualquier sociedad.

Distorsiones y barreras

En la práctica, el comercio internacional en el sector agropecuario sufre cuatro tipos de distorsiones o barreras. En primer lugar se tienen las barreras arancelarias. Estas comprenden aranceles ad-valorem (porcentaje sobre el precio del bien), aranceles específicos (cierto valor sobre el precio del bien), contingentes (cuotas de importación). En segundo lugar se tienen las barreras no arancelarias, cuyos efectos restrictivos para el intercambio son en muchos casos mayores que las barreras arancelarias. Entre este tipo de distorsiones se destacan las normas técnicas y fito y zoosanitarias que se imponen para la importación de productos. En tercer lugar tenemos los subsidios a las exportaciones. Un ejemplo de ellos es el subsidio en tasa de interés a los créditos de exportación. Finalmente se tienen las famosas ayudas internas. Estas se dan a través de pagos directos, pagos contracíclicos, ayudas alimentarias[1], etcétera.

Dada su capacidad fiscal, los países desarrollados prefieren proteger el sector rural con ayudas internas y subsidios a las exportaciones. Los países en desarrollo tenemos que acudir a las barreras arancelarias (apoyo en frontera) para proteger a nuestros productores rurales. Estimativos del Madr indican que de la totalidad del apoyo al sector agropecuario en Colombia, el 77 por ciento corresponde a apoyo en frontera mientras que el 23 por ciento, a ayudas internas. En Estados Unidos los datos son inversos, el 23 por ciento corresponde a apoyo en frontera mientras que el 77 por ciento, a ayudas internas.

Es muy importante tener en cuenta que lo que se negocia en un TLC es el apoyo en frontera (los aranceles). Las ayudas internas se negocian en un ámbito multilateral, en el ámbito de la OMC. La razón es simple. En un TLC bilateral no es viable negociar ayudas internas porque es imposible en la práctica identificar cuáles productos entran a un país con ayudas y cuáles no. Por ende, las ayudas internas no se negociarán en este tratado con Estados Unidos.

¿Por qué negociar?

Surge entonces una pregunta: si lo que se va a negociar en materia agropecuaria en este TLC con Estados Unidos es la mayor parte de la protección colombiana contra sólo una fracción de la protección norteamericana, ¿por qué vamos a negociar? Existen varias razones.

Primero, porque así como Estados Unidos no puede negociar en este tratado las ayudas internas que reciben sus productores, Colombia no negociará el tratado sin incluir en él mecanismos para compensar y contrarrestar esas ayudas. Este punto no es negociable para Colombia y así lo entiende el equipo negociador norteamericano.

Segundo, porque a medida que avanza con éxito la política de seguridad democrática y se hace más evidente la derrota de la amenaza narcoterrorista, habrá considerables y crecientes incrementos en el empleo y en la producción agrícola nacionales. De hecho, muchos productos que tradicionalmente competían con importaciones hoy ya comienzan a presentar niveles de autosuficiencia (por ejemplo, algodón, arroz, maíz blanco, leche, etcétera). Pero también muchos productos que se vienen exportando ya comienzan a exhibir más excedentes (azúcar, aceite de palma, tabaco, etcétera). Es decir, el mercado doméstico ya se agotó en muchos productos y comienza a agotarse en muchos más. Por lo tanto, es urgente abrir nuevos y buenos mercados externos para nuestros productos agropecuarios. El TLC con Estados Unidos es una muy buena oportunidad para ello.

En tercer lugar, porque Estados Unidos es el principal socio comercial de Colombia. En efecto, recibe el 40 por ciento de nuestras exportaciones agrícolas, y nuestra balanza comercial con dicho país es superavitaria en 500 millones de dólares (aproximadamente 1.100 millones de dólares de exportaciones contra 600 millones de dólares de importaciones).

Cuarto, porque Estados Unidos es el mercado más rico del mundo. Lo componen 300 millones de consumidores con un ingreso promedio anual de 30.000 dólares por persona. Es decir, la demanda potencial de los consumidores norteamericanos hacia nuestros productos es enorme. Y ello implica que el potencial en generación de empleo en Colombia también es enorme.

Quinto, porque Estados Unidos es un mercado protegido y por ende es un mercado de precios altos para muchos productos agrícolas. El mejor ejemplo es el azúcar. El precio del azúcar en Estados Unidos está entre 3 y 4 veces su precio internacional (25 centavos por libra frente a 7 centavos por libra). Desafortunadamente, hoy sólo le exportamos a Estados Unidos 25.000 toneladas de azúcar, de las 1,3 millones de toneladas que se exportan al resto del mundo y frente a las 1,5 millones de toneladas que importa ese país.

Sexto, porque de no negociar y firmar el TLC perdemos el acceso preferente al mercado de Estados Unidos a manos de nuestros competidores que ya han firmado TLC con ese país (Centroamérica, Chile, Australia, etcétera).

Séptimo, porque la suscripción del tratado es la forma de perpetuar más allá de 2006 los beneficios y la generación de empleo atribuibles a las preferencias que Estados Unidos nos otorga con el Atpdea. En efecto, el TLC con Estados Unidos es la forma de convertir en definitivas estas condiciones preferenciales arancelarias. ¿Se imaginan perder en 2006 todo el empleo que el sector floricultor genera en Colombia simplemente porque se extinguen las preferencias que Estados Unidos nos ha otorgado hasta ese año?

Y octavo: porque a medida que la seguridad, el desarrollo tecnológico y los avances en infraestructura (riego y carreteras) generen aumentos en la productividad del sector agropecuario, la rentabilidad de las actividades agropecuarias va a aumentar. Cuando esto suceda (y aunque tome cierto tiempo), las distorsiones al comercio internacional, orientadas inicialmente a garantizarle rentabilidad y viabilidad económica a la actividad agropecuaria lícita, dejan de ser necesarias. Protección infinita y al infinito es un incentivo perverso en contra de los incrementos en productividad y, por ende, en contra de la sociedad y el desarrollo a largo plazo.

TLC vs. apertura

Este TLC con Estados Unidos (y en general cualquier TLC con un país o bloque de países) es completamente diferente al proceso de apertura económica que vivió Colombia a principios de los 90. Primero, porque no se trata de una decisión unilateral. En este TLC Colombia abre su mercado sólo si Estados Unidos también abre su mercado. Segundo, porque la aprobación del tratado no implica una exposición drástica e inmediata a la competencia con los productores norteamericanos. De hecho, el proceso de desgravación arancelaria será gradual y no inferior a 10 años para los productos sensibles. Tercero, porque será requisito para firmar el tratado el 'acceso real' de nuestros productos a Estados Unidos; es decir, buscaremos no sólo la eliminación de aranceles de Estados Unidos, sino también la eliminación y corrección de algunas barreras no arancelarias a nuestras potenciales exportaciones (medidas fito y zoosanitarias, normas técnicas, etcétera).

Cuarto, porque en el proceso de negociación se ha buscado una concertación con toda la sociedad (gremios, sindicatos, Congreso, entidades territoriales, Iglesia, universidades, organizaciones sociales, etcétera). Y quinto, porque la aprobación del acuerdo estará acompañada de una agenda interna orientada a incrementar la competitividad de aquellos sectores económicos vitales para el desarrollo económico y la generación de empleo en el país.

En suma, este TLC con Estados Unidos dista mucho de lo que el país vivió con la apertura económica de principios de los 90. A diferencia de aquella apertura, este TLC constituye una verdadera oportunidad de nuevos mercados y generación de empleo para Colombia.

Contra las ayudas internas y demás subsidios

Como se señaló anteriormente, el tratado incluirá mecanismo(s) que permitan compensar, contrarrestar o anular las ayudas internas que reciben los agricultores norteamericanos, las cuales no se pueden negociar en el tratado. Por lo tanto, estos mecanismos tampoco son negociables para Colombia y quedarán incluidos en el tratado. Algunos de los mecanismos que hoy tenemos para defender a nuestros productores de las ayudas y subsidios que reciben los agricultores en Estados Unidos y otros países son los siguientes:

i) Franjas de precios: cubre productos asociados al maíz amarillo, maíz blanco, soya, trigo, cebada, arroz, aceite de palma, aceite de soya, azúcar cruda, azúcar refinada, leche entera, trozos de pollo y carne de cerdo. El mecanismo eleva el arancel que protege a cada producto cuando su precio internacional cae y lo reduce cuando su precio internacional sube. Así, cuando las ayudas y subsidios en otros países aumentan y reducen el precio internacional de los productos cubiertos por el mecanismo, la caída en el precio que reciben nuestros agricultores se atenúa. Es decir, nuestros agricultores nunca quedan aislados de las señales de precios internacionales, pero sí quedan protegidos contra la volatilidad que las ayudas y los subsidios inducen sobre dichos precios.

ii) MAC: es un mecanismo de subasta de contingentes de importación con reducción arancelaria para algodón, arroz, maíz amarillo, maíz blanco y soya. Para acceder al contingente un importador tiene que presentarse a la Bolsa Nacional Agropecuaria y pujar diciendo cuántas unidades de cosecha nacional se compromete a comprar por cada unidad importada con la reducción de arancel. Este mecanismo permite entonces, por un lado, incentivar la compra de la cosecha nacional de estos productos y, por otro, garantizar una mayor competitividad a la agroindustria que los utiliza como insumos.

iii) FEP: estos fondos de estabilización incentivan la exportación de productos agropecuarios como la leche, el azúcar y el aceite de palma a mercados internacionales que son subsidiados, distorsionados y protegidos. A través de cada fondo se compensa un precio externo bajo a partir de un precio doméstico alto, lo que permite que los productores colombianos exporten con rentabilidad a los diferentes mercados internacionales distorsionados. De lo contrario inundarían el mercado doméstico con su producto, se derrumbaría el precio y el negocio no sería rentable. A pesar de que el marco jurídico de dichos fondos está en el ámbito del gobierno, los recursos son de origen privado y se utilizan para compensar negocios privados del mismo sector.

El tratado debe preservar alguno(s) de estos mecanismos. Pero también se diseñarán algunos nuevos (por ejemplo, salvaguardia especial agrícola) que sirvan el mismo propósito de proteger a nuestros campesinos contra las ayudas internas que reciben los productores norteamericanos. No confundiremos los fines con los medios. Sean cual fueren sus denominaciones, el tratado incluirá mecanismos sólidos de protección contra las ayudas que reciben los agricultores norteamericanos.

El argumento geo-político

En estas negociaciones Colombia cuenta con un argumento geopolítico muy sólido. Se resume en una frase del presidente Uribe: "Una agricultura débil equivale a un terrorismo fuerte". Ello implica que para poder legitimar y fortalecer la alianza que Colombia tiene con Estados Unidos en contra del narcoterrorismo, el sector agropecuario debe ser tratado con extrema fragilidad, asimetría y gradualidad en el TLC.

No hacerlo induciría pérdida de empleo rural, pérdida de áreas con cultivos lícitos, aumento de hectáreas con cultivos ilícitos y, por supuesto, combustible económico y pie de fuerza para los grupos narcoterroristas. A su vez, ello se traduciría no sólo en un fuerte retroceso en la lucha que Colombia y Estados Unidos comparten en contra del narcoterrorismo, sino también en la pérdida de legitimidad y viabilidad política del modelo de libre empresa que ambos países tienen.

Por ende, el tratamiento especial del sector agropecuario colombiano dentro de este TLC es vital no sólo para la seguridad nacional en Colombia y Estados Unidos, sino también para la legitimidad del modelo económico-político que ambos países mantienen pero que otros países en la región comienzan a cuestionar. Por lo tanto, no es exagerado concluir que el tratamiento especial del sector agropecuario colombiano dentro de este TLC es vital para la estabilidad geopolítica en el continente. Los negociadores colombianos han esgrimido este argumento en la mesa agrícola una y otra vez. Pero lo más importante es que el Estado norteamericano reconoce la pertinencia del mismo como lo demuestra la carta firmada por varios congresistas de ese país recientemente.

El libre comercio agrícola: realidad factible

A manera de conclusión debemos señalar que no podemos perder de vista el libre comercio como brújula orientadora u horizonte de largo plazo. Llegar allí es la meta y hacia allí tiende el mundo moderno. Es lo que maximiza el bienestar social y el crecimiento económico a largo plazo de cualquier país.

Pero tratar de llegar de inmediato al libre comercio en el sector agropecuario sería contraproducente para el mismo libre comercio pues lo haría políticamente inviable. Quienes creemos en el libre comercio no sólo en la teoría sino como una posibilidad real de desarrollo y crecimiento, reconocemos que el sector agropecuario debe ser tratado con suma fragilidad a medida que se le expone a la competencia externa. Especialmente en un país que se enfrenta a una amenaza narcoterrorista que se gestó en el campo.

Sólo en la medida en que podamos demostrar que los mercados que se nos abren afuera pueden jalonar mucho más empleo que el que se generaría en una economía cerrada e ineficiente, podremos legitimar políticamente el libre comercio y eventualmente llegar a él. Lograr esto requiere una buena negociación en materia agropecuaria. Pero lo estamos haciendo y vamos a lograrlo. No puede haber duda de ello. Por lo tanto, tampoco puede haber duda de que el TLC con Estados Unidos será un paso más en la dirección del desarrollo económico, la generación de empleo y el bienestar social.

* Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural