Mucho más que una reforma tributaria: ¡ojo con la salud!

La reforma tributaria propuesta por el Gobierno Nacional en octubre pasado tiene un eslogan que hace difícil controvertirla o plantearle aportes críticos, pues se corre el riesgo de pasar por aguafiestas frente a propósitos tan loables y anhelados por el común de los colombianos. ¿Cómo oponerse a mejorar la equidad o a crear más empleo en un país que se ha caracterizado precisamente por tener grandes desigualdades en la distribución del ingreso y unas tasas de desempleo e informalidad altas en comparación con los demás países de América Latina?

Aceptando el compromiso de contribuir a aliviar estos males endémicos, más aún en el marco de los diálogos de paz y el diálogo social que promueve el propio Gobierno, el Congreso de la República debería tomar esta iniciativa con sumo cuidado y adelantar un debate sereno y bien documentado, con la participación de académicos y actores sociales que ayuden a dilucidar el extenso y complejo articulado, y a darle legitimidad y eficacia a las propuestas que trascienden el ámbito tributario y significan cambios estructurales en sectores como el de la seguridad social. No es conveniente para el país aprobar una reforma de esta naturaleza en un tiempo récord de escasos dos meses, más aún a sabiendas de que no se buscan nuevos ingresos en el corto plazo y de que no existe una urgencia manifiesta para financiar el gasto público a partir de enero próximo.

La propuesta gubernamental merece una amplia discusión en términos de los resultados que realmente pueden lograrse y si los medios para alcanzarlos se justifican desde el punto de vista de los costos que también implican, o si acaso existen alternativas mejores y más gradualistas. Valga señalar que las ganancias en materia de equidad no son muy significativas, según los cálculos que presenta el Gobierno, con una modesta reducción en el coeficiente de Gini de 0,57 a 0,55; por su parte, en materia de empleo se ofrece un intervalo bastante amplio de 400.000 a un millón de empleos formales que podrían crearse gracias a la eliminación de las contribuciones parafiscales para las empresas privadas, sin tener certeza de que una reducción de cerca de 10 billones de pesos de verdad se traduzca en más y mejor empleo para los colombianos. Por último, pese a no implicar un aumento de los ingresos tributarios, la reforma traería un alivio para las empresas y una mayor carga para las personas y podría llevar a un hueco fiscal si no logra cubrir la reducción de los parafiscales para las empresas.

Uno de los medios propuestos por el Gobierno para contribuir a la generación de empleo consiste en la eliminación de los parafiscales y en su sustitución por impuestos generales, lo cual va en la línea propuesta por varios estudios. Sin embargo, deben tenerse en cuenta varias consideraciones para no dar un salto al vacío y no incurrir en problemas adicionales a los que se pretende resolver, como sería el descalabro financiero del sistema de salud.
 
Sorprende, por ejemplo, que en el conjunto de los parafiscales no se proponga descontar o eliminar aquellos que guardan menor relación con el contrato de trabajo en el sentido de significar una retribución directa sobre las empresas y sus empleados; en su orden, la menor relación sería la de la contribución del 3% de la nómina para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, pues tal vez sus beneficiarios no son precisamente o mayoritariamente la población ocupada en empleos formales, y la de las Cajas de Compensación Familiar (4%) pues desde que se aprobó la reforma a la seguridad social en 1993 debió preverse una reducción gradual de estas contribuciones en la medida en que se ampliaba la cobertura especialmente en salud. De manera alternativa, podría evaluarse la eliminación total de la primera, y de la segunda en forma gradual o parcial hasta un máximo del 2%, para una reducción total del 5% o del 7% de los costos laborales incluso para toda la economía y no solo para un sector o conjunto de empleados en particular.

En cambio, tal vez por el peso político que tienen las cajas de compensación, el gobierno no asumió el reto de modificar esas contribuciones y más bien puso la mira sobre el ICBF, el SENA y el sistema de salud. Estas dos últimas contribuciones (2% y 8,5%, respectivamente) son las más directamente relacionadas con el contrato de trabajo, y por ende, con los costos laborales, y beneficios directos y muy claros sobre las empresas y los trabajadores. Ahora bien, en la propuesta oficial se plantea la eliminación de las contribuciones solamente para las empresas del sector privado, y dentro de ellas para los empleos con remuneraciones inferiores a los diez salarios mínimos. Aquí surge otro reparo por los incentivos que podría traer para el sector privado el negociar con sus empleados figuras que permitan mantener la base salarial por debajo de los diez salarios mínimos y complementar con un esquema de bonos que no sean objeto de base de liquidación para pagar las cotizaciones; además, en el caso de las empresas públicas y de los sectores de la economía en donde se cuenta con una oferta mixta, como en educación o energía, habría una desventaja en materia de competitividad pues mientras la empresa privada gozaría de la reducción de costos, la empresa pública no recibiría ningún beneficio.

Curiosamente las reacciones sobre esta modificación descansan sobre la suerte del SENA y del ICBF, por otro hecho de economía política al tratarse de dos entidades con un presupuesto gigante y con una fuerza sindical importante. Sin embargo, poco se habla de lo que puede suceder en el sistema de salud; de hecho, las cifras que suministra el Gobierno son muy pocas y su campaña publicitaria se reduce a aquellas dos entidades, sin que se escuche la voz del Ministerio de Salud y Protección Social.

La eliminación de la contribución de las empresas al sistema de salud, equivalente al 8,5% de la nómina mientras se mantiene el aporte de los trabajadores (4%), significa una reducción muy grande en los ingresos del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) si se tiene en cuenta el peso del empleo privado y el hecho de que un número importante de los empleados públicos hacen parte de regímenes especiales y no están incluidos en dicho fondo; además, el grueso de la población que cotiza declara ingresos salariales inferiores a los diez salarios mínimos. Por esto, llama la atención que de cerca de 14 billones de pesos a que ascienden las cotizaciones para salud en el régimen contributivo (EPS), inicialmente el gobierno solo mencione en su exposición de motivos que 3,8 billones corresponden a la reducción que traería la reforma; este dato parece subvalorado, y por tanto, requiere de una validación, pues además de los riesgos propios para el sistema de salud se puede dar lugar a un desequilibrio fiscal en el mediano plazo.

A la necesidad de lograr claridad en estas cuentas que tienen algo de sumas y restas, es fundamental examinar los cambios que se provocan sobre la financiación del sistema de salud. Pese a las dificultades del sistema, entre sus principales logros se encuentran los avances en cobertura y el esquema de financiación que permite mantener la solidaridad y asegurar la financiación del plan obligatorio de salud (POS) con dicho esquema. Un cambio de las proporciones que se anuncian necesariamente conduciría a un replanteamiento de todo el sistema y se pondría en riesgo su operación en el corto y en el mediano plazo, más aún cuando se pone en marcha la igualación del POS contributivo con el POS subsidiado, con implicaciones fiscales que tampoco se han explicado con claridad.

Por esto, mientras el SENA y el ICBF ejercen su derecho a la voz con sus directivos, empleados y usuarios, y por su parte el gobierno se esfuerza en defender las bondades de la reforma incluso para dichas entidades, es necesario contar con mecanismos de participación y discusión frente a un tema mayúsculo como es la salud de todos los colombianos. A todos los movimientos y problemas que afecta al sistema de salud, ahora se agregaría una dura prueba para mantener garantizada su financiación.
 
* Profesor titular de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Antioquia.