Jueves, 8 de diciembre de 2016

| 2007/08/11 00:00

Planeación con deliberación

La adopción del nuevo Plan de Desarrollo fue descaradamente clientelista y desfigurada, pero estas eventualidades graves y altamente nocivas no constituyen razón suficiente para eliminar el modelo del plan previsto en la Constitución

Planeación con deliberación

Hace mucho tiempo no le llovían tantas críticas a un Plan Nacional de Desarrollo (PND), como al que se acaba de sancionar en el Congreso, denominado “Estado Comunitario: desarrollo para todos” y que será la carta de navegación de las inversiones públicas del país durante el cuatrienio 2006-2010. Entre los diversos dardos, los lanzados por economistas reconocidos han sido particularmente punzantes, a tal punto que se ha llegado a proponer la eliminación del esquema de aprobación del plan previsto en la Constitución de 1991, el cual exige la participación del Congreso y del Consejo Nacional de Planeación, integrado por representantes de diversos sectores sociales. Si bien las críticas son ciertas, no considero adecuado eliminar la aprobación democrática y deliberativa del plan contemplada en la Constitución. Miremos primero las críticas.

La primera señala, con toda razón, que el congreso adoptó el PND 2006-2010 mediante un trámite asediado por negociaciones al detal con voceros de diversas regiones y localidades, lo que convirtió el programa de Planeación Nacional en una colcha de retazos. Juan Camilo Restrepo califica el plan como una “lista de mercado regional”, mientras Alejandro Gaviria asegura que el plan es percibido como “el comienzo de la larga carrera por convertir las demandas clientelistas, primero, en partidas presupuestales, y luego, en proyectos regionales”.

En segunda medida, se ha dicho que los parlamentarios incluyeron inversiones de diversos tipos y calibre en el plan, sin contar con el aval del Ejecutivo, cuando por ley deben tenerlo. Gaviria afirma que en este plan “los micos no tienen la necesidad de esconderse. Son tantos, que se encubren los unos a los otros”. Por su parte, Restrepo asegura que tan sólo en uno de los artículos del exuberante proyecto del plan –el número 129– se decretaron, sin la autorización previa del Ejecutivo, cerca de 500 obras regionales “donde hay de todo, como en botica”. Desde pistas de coleo, pasando por aeropuertos y transmilenios intermedios, hasta parques y senderos ecológicos.

Por último, se ha sostenido que el gobierno, en medio de este maremágnum de pujas clientelistas regionales, también aprovechó para pescar en río revuelto. Gaviria destaca que el equipo de Uribe se valió del despelote para hacer “reparcheo legislativo”, esto es, para incluir enmiendas y modificaciones que, de otra forma, habrían tenido que seguir el trámite legislativo ordinario en las dos cámaras del Congreso. Así mismo, Restrepo llama la atención sobre el accionar sospechoso del gobierno por no haber objetado, en el momento de sancionar la ley del plan, el mencionado artículo que decretó las 500 “obras y obritas” sin su permiso.

Todas estas son acusaciones muy serias. Tan serias, que han suscitado propuestas realmente drásticas, particularmente de parte de economistas como Alejandro Gaviria y Mauricio Olivera. Gaviria, abiertamente, propone que el Congreso mismo debería eliminar el mandato constitucional que ordena que el PND se adopte mediante trámite legislativo. Olivera, de otro lado, sostiene que uno de los grandes problemas del plan es que la lógica de “la política” prime sobre la de “la tecnocracia”: los congresistas, en lugar de políticos, deberían ser más tecnócratas. Ambos puntos de vista confluyen en una misma idea: se debe volver al esquema anterior a la Constitución de 1991, donde el poder ejecutivo era el que decidía autónomamente sobre la elaboración y la aprobación del PND.

Aun cuando los economistas mencionados tienen toda la razón en las críticas anotadas, considero que se equivocan en su propuesta de volver al esquema anterior, que concentraría la planeación en un “Ejecutivo tecnócrata”. Es cierto, la adopción de este plan fue descaradamente clientelista y desfigurada por volátiles intereses locales, varias de las inversiones aprobadas no contaron con el aval inicial del equipo de Uribe, y el gobierno, en medio del remolino de prebendas, aprovechó para incluir propuestas que se debían hacer mediante trámite legislativo separado. Pero estas eventualidades graves y altamente nocivas, a mi juicio, no constituyen razón suficiente para eliminar el modelo del plan previsto en la Constitución. La adopción exclusiva del plan por parte del Ejecutivo terminaría impidiendo la deliberación democrática del mismo, lo cual traería consecuencias graves e indeseables.

La primera es que dos dinámicas claves para que funcione una democracia se tornarían ilusorias: la oposición y el control político. Un esquema deliberativo del plan donde participen todas las fuerzas del Congreso tiene muchas más posibilidades de respetar la oposición y el control político sobre los que tienen el poder de decisión en materia de planeación, que uno donde el Ejecutivo redacte el plan de forma unilateral. De hecho, la deliberación es un propósito valioso por sí mismo: permite que puntos de vista diversos formen parte en el debate. Pero la historia de Colombia al respecto no se caracteriza precisamente por el respeto a la voz y el voto de los partidos de oposición, ni mucho menos por darles garantías para que realicen un control político serio y sostenido. En las décadas de 1970 y 1980, por ejemplo, buena parte de planes de gobierno se hizo por decreto, sin siquiera darle la menor opción de voz (mucho menos de voto) a la oposición. El problema, obviamente, es que el debate democrático degenere en las “listas de mercado regionales”. En el largo plazo, propuestas como la disciplina de bancadas ayudarían a mermar el clientelismo regional, en tanto proyectos colectivos logren imponerse sobre iniciativas individualistas y coyunturales. En el corto plazo principios como el de “unidad de materia” expuesto por la Corte Constitucional pueden servir para excluir del plan todos los asuntos ajenos a una verdadera planificación nacional.

Otra consecuencia es que el plan, en lugar de ser proyectado en la medida de lo posible, a iniciativa de aquellos a quienes en últimas va dirigido, se reduciría en la práctica a las opiniones del Ejecutivo y de aquellos que hagan una buena labor de cabildeo ante el mismo, quienes usualmente son los más poderosos y no los menos favorecidos. De hecho, esa es la razón de ser del Consejo Nacional de Planeación: ampliar la participación en el plan de diversos sectores, regiones y clases sociales heterogéneas que componen la sociedad colombiana. Es cierto, la participación de tecnócratas, y en general de personas con alto conocimiento técnico y manejo de información es sumamente importante. Pero el plan no se puede reducir sólo a ello. Finalmente, la nuestra es una democracia, y debemos tomárnoslo en serio. El gran reto que tenemos economistas, abogados y todos los profesionales al respecto, es hacer que nuestro “lenguaje técnico y especializado” se vuelva cada vez más accesible al ciudadano común, para que en la elaboración del plan tengan cabida sectores y perspectivas de base aún ausentes o poco influyentes.

Más que un Ejecutivo fuerte en materia de planeación (lo que constituye un requisito necesario, más no suficiente), lo que se requiere es un poder legislativo fuerte que no se deje absorber por prácticas clientelistas. Y ciertamente, la propuesta de excluir al Congreso de la aprobación del PND para concentrarla en el poder Ejecutivo debilitaría aun más nuestro endeble poder legislativo. No se trata de tumbar la casa porque se inundaron varias de sus habitaciones. Se trata de evacuar el agua innecesaria para tornarla en un lugar habitable.


* Director del Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes y asesor del Grupo de Derecho de Interés Público de la misma universidad

El Grupo de Derecho de Interés Público de la facultad de derecho de la Universidad de los Andes (G-DIP) es un espacio académico que persigue tres objetivos fundamentales: primero, tender puentes entre la universidad y la sociedad; segundo, contribuir a la renovación de la educación jurídica en nuestro país; y tercero, contribuir, a través
del uso del derecho, a la solución de problemas estructurales de la sociedad, particularmente aquellos que afectan a los grupos más vulnerables de nuestra comunidad.

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