Y de la tierra, nada

Lo dicho en el editorial de El Tiempo el pasado primero de junio –“Crónica de un fiasco”- es lo que muchas personas, instituciones y organizaciones sociales han señalado acerca de la estrategia del actual gobierno en torno al problema de la tierra en Colombia. En suma, que van cinco años de gobierno –2002-2007– y de aquello nada, pues todavía no ha sido posible ver el despegue de la política de tierras.

Ahora resulta que el problema de fondo es la estructura administrativa que este mismo gobierno inventó. Cuando en 2003 se suprimió el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria (Incora), se hizo bajo el argumento de la eficiencia y con un propósito centralizador, como que la entidad que lo reemplazó –el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)– debió asumir sus funciones y las de otras entidades igualmente suprimidas, relacionadas con el sector. La nueva estructura suponía una determinada política que respondería a uno de los principales problemas sociales vigentes desde hace mucho tiempo en Colombia: la distribución y el uso adecuado de la tierra.

Pero se trató de una suposición falsa, como lo han demostrado los hechos y lo corroboró el propio ministro de Agricultura, quien señaló en un informe publicado por El Tiempo sobre el tema, que en estos cuatro años se dedicó a “sanear y clarificar antes de profundizar más en la política de entrega de tierras”. Mejor dicho, se montó una estructura administrativa –el Incoder– sin saber exactamente para qué. Lo único cierto fue la evaluación temprana que del Incoder hizo la Procuraduría, que mostró sus fallas cualitativas y cuantitativas, como la constatación de contar ahora con apenas la quinta parte de los funcionarios que antes ejecutaban la política del sector.

Uno de los proyectos bandera del gobierno, presentado desde la legislatura pasada, es el estatuto de desarrollo rural, cuya aprobación se debió surtir en las sesiones extraordinarias convocadas por el gobierno al inicio del presente año, pues se trataba de una prioridad de éste y tenía la ventaja de haber sido aprobado en comisión y plenaria del Senado en diciembre de 2006. Como es sabido, las sesiones extra fueron un fracaso, no sólo para este proyecto, sino para otros de interés del gobierno, como el plan de desarrollo y el TLC. Pero el punto es que allí se iba a aprobar, entre otras cosas, el fortalecimiento del Incoder, como el ente encargado de la ejecución de la política de tierras incorporada, en parte, en el mencionado proyecto de estatuto de desarrollo rural.

Sin embargo, en un giro de 180 grados, el ministerio de Agricultura propuso en el tercer debate en Comisión de la Cámara de Representantes, esta vez en sesiones ordinarias, el desmantelamiento del Incoder, que ya no conocerá de los procedimientos de clarificación, delimitación, ocupación, expropiación y extinción del dominio de tierras. Y el disciplinado Congreso le viene caminando sin problema alguno a la novísima propuesta. Así, resulta que ahora las mencionadas funciones, entre otras, pasarán a manos de una unidad administrativa especial llamada Unidad Nacional de Tierras Rurales, dependiente del Ministerio de Agricultura, por cierto con expresa prohibición de ejercer funciones respecto “de los bienes inmuebles rurales que se encuentren involucrados en procesos de reparación de los que trata la Ley 975 de 2005 de Justicia y Paz; ni a los programas de reaserción”. La propuesta, así concebida, fue aprobada en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y sólo le resta su paso por la plenaria de la misma antes de dos semanas. Valga decir aquí que el entierro de tercera que padecerá en breve el Incoder contrasta con el hecho de que hace apenas unos días el propio gobierno, con la firma del ministro de Agricultura, expidió el Decreto 1660 de mayo 14 de 2007 que regula la permuta de predios de propiedad de los desplazados cuyo trámite se debe hacer ante el ente que, en el escenario legislativo, se está desmembrando.

Esta situación pone al descubierto la política de ensayo y error del gobierno en materia de tierras, en donde lo único que parece claro es el paso de un esquema administrativo centralizado –que llevó a la concentración de varias funciones de distintas entidades en una sola, el Incoder– a uno hipercentralizado, como sería el caso de la Unidad Nacional de Tierras, pues a pesar de postularse como una unidad administrativa especial con autonomía administrativa y financiera, no puede tener la misma independencia que tendría un establecimiento público como lo fueron el Incora y el Incoder. Y no se la puede comparar, como se ha querido presentar, con otro tipo unidades administrativas especiales como la Aeronáutica Civil, pues esta tiene, además, el rango de departamento administrativo; esto es, poco menos que un ministerio.

Hay que decir que la propuesta de la Unidad Nacional de Tierras es coherente con otras acciones y propuestas del gobierno orientadas a radicalizar la centralización –como el caso de las transferencias–, en un año electoral en el que la ejecución de la inversión pública se debe cuidar para que la realicen consejerías presidenciales tipo Acción Social o ministros “culiprontos” –como lo recordó Jaime Castro– y no entidades descentralizadas de todo tipo.

En realidad, estamos ante un giro de 360 grados, pero con doble vuelta de compás; esto es, volviendo al punto de partida –sin arranque en la política de tierras y a punto de estrenar estructura burocrático administrativa sin saber muy bien para qué–, pero eso sí, subrayando el carácter centralizado de lo que pueda resultar.

Danilo Rojas Betancourth
Miembro fundador de DeJuSticia
Profesor de la Universidad Nacional

El Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad –DeJuSticia– (www.dejusticia.org), fue creado en 2003 por un grupo de profesores universitarios, con el fin de contribuir a debates sobre el derecho, las instituciones y las políticas públicas, con base en estudios rigurosos que promuevan la formación de una ciudadanía sin exclusiones y la vigencia de la democracia, el Estado social de derecho y los derechos humanos.