Sábado, 10 de diciembre de 2016

| 2005/02/14 00:00

Ellos deciden

En este momento la mayoría de la Corte Constitucional se inclina por tumbar la reelección. ¿Se dará la pela de una decisión tan impopular?

Ellos deciden

La mayoría de los colombianos cree que la reelección presidencial ya está permitida. No es así. La aprobación que tuvo lugar en diciembre pasado por el Congreso es sólo la penúltima instancia. La última es la decisión de la Corte Constitucional, que ya ha recibido 11 demandas, y nadie sabe cuál será su fallo.

Esa va a ser la noticia política más importante de este año. Los magistrados tienen un plazo amplio para decidirse, probablemente hasta julio. Pero seguramente desde ahora hasta ese momento, el tema copará la agenda pública. La Corte Constitucional tiene nueve miembros. Mirando el perfil de cada uno de ellos, la mayoría de los observadores ven una elección muy reñida.

A ninguno de los expertos consultados por SEMANA le sorprendería una decisión de 5-4. Y aunque no se atreven a especular si el quinto voto será a favor o en contra, la manera como los magistrados han tumbado proyectos con vicios menos evidentes de forma (como el Estatuto Antiterrorista) llevaría a pensar que la iniciativa parte con malos augurios. A esto se suman la existencia de un sólido bloque de magistrados antigobiernistas y una mayoritaria visión formalista del derecho.

Cualquiera que sea la decisión, el fallo va a ser tanto jurídico como político. Que la reelección presidencial deje de estar prohibida es una reforma estructural tan grande, que no es realista esperar que el pronunciamiento de los magistrados se limite a discutir incisos y comas. De aquí hasta mediados de año, los miembros de la Corte tendrán que sopesar realidades tanto políticas como jurídicas para emitir un fallo que, sea cual fuere, va a ser muy controvertido.

Además de que la Corte tiene una dimensión política -los magistrados son elegidos por el Senado-, sus relaciones con el actual gobierno han sido poco menos que tormentosas. Desde los tiempos de la pasada campaña electoral, Uribe ha criticado el exceso de poder de este tribunal, y los borradores de reforma a la justicia que han elaborado sus ministros Fernando Londoño y Sabas Pretelt -ninguno finalmente presentado al Congreso- contenían intentos por recortar sus facultades. En la otra esquina, los magistrados le han tumbado importantes iniciativas al actual gobierno, como el estatuto antiterrorista, varios decretos dictados bajo el régimen de conmoción interior y aspectos del referendo que eran de gran importancia para el presidente Uribe. No son pocos los que ven aquí una pelea casada.

Esa Corte, que aunque popular -en la última encuesta Invamer-Gallup tiene una imagen positiva de 62 por ciento- ha emitido fallos que no le perdonan algunos sectores, decidirá la suerte de la reelección. Vale decir, de una iniciativa que apoyan cerca de 70 por ciento de los colombianos. Lo cual significa que en esta decisión, más que ninguna otra, el polémico y poderoso organismo creado por la Constituyente de 1991 como una gran innovación se juega no sólo su popularidad, sino la propia credibilidad.

No es extraño, en consecuencia, que desde ahora haya tanta especulación sobre la manera como abocará el estudio del histórico fallo, y sobre las posiciones políticas de los nueve magistrados, que podrían inclinar la balanza a favor o en contra. Inclusive antes de que llegara la primera demanda ya se había abierto un debate sobre el tipo de análisis que puede hacer la Corte: ¿se debe limitar a verificar que no hubo vicios de trámite en los ocho debates que se llevaron a cabo en el Congreso, o puede revisar el fondo? Es decir, ¿tiene la Corte facultades para expresar su criterio sobre la conveniencia o no de la reelección de Álvaro Uribe?

Desde el punto de vista jurídico, el asunto no es sencillo. Antes de 1977, cuando la Corte Suprema tumbó un intento del gobierno de Alfonso López Michelsen para crear una pequeña asamblea constituyente, jamás se había declarado inconstitucional una modificación a la Carta de 1886. A partir de entonces la Corte lo hizo en forma recurrente, y en la Constitución de 1991 se estableció, en el artículo 379, que dichas reformas "podrán ser declaradas inconstitucionales cuando se violen los requisitos" exigidos para completar el trámite.

Aunque el precepto es claro, el tema no se agota allí. En el fallo sobre la ley que convocó el referendo del 26 de octubre de 2003, y en otros dos sobre actos legislativos, emitidos en diciembre pasado, la Corte Constitucional determinó que además de revisar los procedimientos también puede examinar si los proyectos en realidad modifican o sustituyen a la Constitución. Lo cual es un camino despejado para inmiscuirse en el análisis del fondo.

En teoría, hay tres concepciones sobre el alcance de las atribuciones de la Corte en relación con la reelección: (1) que debe verificar si los ocho debates del Congreso cumplieron las normas que los regulan; (2) que puede pronunciarse sobre la conveniencia de la figura, y (3) que puede dictaminar si el Congreso puede o no hacer esta modificación al sistema electoral y al régimen político.

Primero la forma

La primera alternativa es la que menos problema genera. Todo el mundo (incluidos los nueve magistrados de la actual Corte Constitucional) está de acuerdo en que se pueden tumbar los actos legislativos que violen el procedimiento. Así lo establece con toda claridad el artículo 241 (inciso 1), que afirma que esta entidad puede "decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución, cualquiera sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación". Por eso, la mayoría de los argumentos que se han esgrimido hasta el momento contra la reelección (ver nota anexa) se refieren a fallas en el trámite.

La dificultad, sin embargo, radica en la manera como se puede entender este concepto. La actual Corte Constitucional ha tumbado grandes proyectos por razones insignificantes. Este sería un escenario muy complejo en el caso de la reelección presidencial, por la sensibilidad que despierta y porque es evidente que la iniciativa tiene mayorías claras, tanto en la opinión pública como en el Congreso. Independientemente de cómo fueron las votaciones, este Congreso quiso reformar la Constitución para permitir la candidatura de Uribe en 2006.

La caída de la reelección, por un insignificante vicio de forma, sería una afrenta contra un electorado que quiere ver a Uribe en el próximo tarjetón. Tanto, que las demandas más sofisticadas -como una que presentarán esta semana Jaime Castro y Ramiro Bejarano- se tomaron el trabajo de interpretar más a fondo el significado de lo procedimental. El argumento es que los requisitos no son una simple formalidad sino una garantía del respeto a las minorías. Tumbar la reelección por algo que parezca una leguleyada implicaría un alto costo para la Corte.

El fondo, indirectamente

El argumento según el cual la Corte puede opinar sobre el contenido tampoco es muy defendible. En un ejemplo extremo pero ilustrativo, consistiría en fijar posición sobre la conveniencia o no de la reforma. Es decir, declarar inexequible algún proyecto simplemente porque no les gusta a los magistrados. Las reformas constitucionales son una atribución del Congreso, de las asambleas constituyentes o de los ciudadanos en los referendos. La semana pasada, el magistrado Rodrigo Escobar rechazó una demanda del representante Wilson Borja alegando que se limitaba a expresar su opinión personal sobre las desventajas de la reelección.

Sin embargo, la jurisprudencia de la Corte indica que sí puede pronunciarse sobre la competencia del Congreso para hacer reformas. El punto tiene que ver con el origen de la Constitución actual: la Asamblea Constituyente, elegida por voto popular en 1991 y, por consiguiente, expresión directa del constituyente primario. Puesto que el Congreso está conformado por representantes de los electores (constituyente delegado, según los académicos del derecho), estos no pueden sustituir las decisiones de la Asamblea. El Legislativo puede modificar la Carta pero no reemplazarla por otra. O cambiar algún principio fundamental: no podría, por ejemplo, crear una monarquía, establecer un sistema racista o un Senado hereditario.

La pregunta es si la reelección se puede considerar un reemplazo de la Constitución. Algunos demandantes piensan que sí, porque podría contradecir principios esenciales de la Carta, como la igualdad. También sostienen que fortalece el poder presidencial, mientras que la intención de la Constituyente fue construir un esquema de poder más dividido. ¿Considerará la Corte que esto equivale a cambiar el nervio del régimen político?

El debate filosófico

Toda esa polémica, sin embargo, es estrictamente semántica. Y cualquiera que sea la decisión de la Corte va a tener un contenido político. De aquí hasta mediados de año, los miembros de la Corte tendrán que sopesar la realidad nacional a la hora de un fallo que, sea cual fuere, va a ser muy controvertido.

Las realidades políticas son las siguientes: el grueso de la oposición que existe en Colombia entre la clase dirigente contra la posibilidad de que Álvaro Uribe pueda volver a ser candidato en 2006 no se basa en reservas frente a Uribe, ni frente a la figura de la reelección y ni siquiera frente a la de la reelección inmediata. Se trata simplemente del rechazo que genera en el país el concepto de que el tenedor del poder lo utilice para prolongar su propio mandato. Esta revista, en su momento, criticó el proyecto de reforma constitucional precisamente por esa razón.

En ninguna democracia del Primer Mundo esto sería posible. Si el presidente George W. Bush sale a decir que para ganar la guerra contra el terrorismo sería conveniente reformar la Constitución para que él pudiera tener un tercer período presidencial, sería considerado un loco. Lo mismo sucedería en el Reino Unido, Alemania, Francia o España. No obstante, en los países del Tercer Mundo esas cosas sí pasan. Sucedió en Venezuela con Chávez, en Perú con Fujimori, en Argentina con Menem y en Brasil con Cardoso. Colombia, que es un país tercermundista, tiene pretensiones de ser una democracia del Primer Mundo. Y ese sentimiento es el que choca contra la reelección de Álvaro Uribe. Sobre todo si se tiene en cuenta que en el país el presidencialismo siempre ha despertado reservas y los excesos del poder presidencial han sido asociados con la violencia política del pasado.

Para la mayoría de la opinión pública, esas sutilezas no existen. A la gente del común le importan más los resultados que las instituciones. Por eso, si se considera que Uribe es un buen presidente y está mejorando la situación de seguridad del país, es lógico que se quede.

En este enfrentamiento entre los defensores de las instituciones y la opinión pública hay muchas interpretaciones. Para Horacio Serpa, por ejemplo, lo que está haciendo Uribe es legal pero no legítimo. Para juristas como Carlos Gaviria y Jaime Castro, atenta contra el espíritu de la Constitución y por lo tanto no es competencia del Congreso. Para el ex presidente López Michelsen, tal reforma le daría tales ventajas al candidato presidente, que violaría el principio de igualdad, el más sagrado de la Carta política.

En esta maraña de argumentos se confunden unos con otros. En particular, el tema de la igualdad ha sido objeto de malentendidos. Se han considerado graves las ventajas que tendría un presidente candidato sobre los demás competidores en materia de acceso a los medios, control sobre el presupuesto y la burocracia, capacidad de conseguir financiación para su campaña, entre otras. Estas ventajas existen, son inevitables, pero no necesariamente graves.

En todos los países donde hay reelección inmediata, las gabelas presidenciales se asumen como normales y se neutralizan por dos vías. En primer lugar, por normas que pretenden que la competencia sea equitativa, similares a las que el ministro del Interior, Sabas Pretelt, presentó la semana pasada. En segundo lugar, por el hecho de que cualquier presidente reeleccionista carga con una enorme desventaja que no tienen sus rivales: tener que ser juzgado no por sus promesas sino por sus resultados. Esta desventaja es tan grande que los historiadores coinciden en que de haber existido la posibilidad de reelección inmediata en los últimos 50 años, el único presidente que con seguridad hubiera sido reelegido habría sido Alberto Lleras. Por lo tanto, el mito de los puestos, los contratos y la televisión es relativo.

La falta de igualdad, que sí es grave, no está ahí sino en otro frente: en el hecho de que, con la excepción del Presidente de la República, ningún otro funcionario de elección popular puede ser candidato a la Presidencia. En otros países en donde el presidente puede ser candidato a la primera magistratura también lo pueden ser alcaldes y gobernadores. En Colombia, según el acto legislativo aprobado por el Congreso, no. A esto se suma la circunstancia de que en todos los países donde existe la reelección presidencial, los alcaldes y gobernadores también tienen derecho a ser reelegidos en sus propios cargos.

La limitación de la reelección a un solo mandatario en Colombia tiene cierta lógica. Así como la elección de alcaldes y gobernadores despertó temores cuando se estableció en 1988 y no fue sino 15 años después -cuando había sido asimilado este cambio institucional- que se amplió su período por un año, algo parecido sucede con la reelección de estos funcionarios. El control del presupuesto y la burocracia como gabela electoral suscita más desconfianza a escala regional que nacional. Existe el sentimiento de que el potencial de abuso del poder Ejecutivo es más grande en los pequeños municipios que en las grandes ciudades. De ahí que la reelección de todos los cargos de elección popular por ahora sea considerada un salto institucional demasiado riesgoso. Estas prevenciones pueden ser o no ser válidas, pero lo que es indiscutible es que Colombia sería el primer país del mundo donde el presidente de la República sería el único funcionario público con el derecho a ser reelegido.

Fuerzas en la Corte

El intrincado proceso en la Corte Constitucional (ver infografía) tomará más tiempo y será más complicado de lo que se cree. Además de tramitar múltiples demandas, el organismo deberá definir si acepta recusaciones que, previsiblemente y con el ánimo de dilatar, harán los enemigos de la reelección contra algunos de los magistrados.

Ya la semana pasada la corporación rechazó tres, presentadas por el dirigente del Moir Marcelo Torres, quien asegura que votos anteriores en favor de iniciativas gubernamentales, por parte de Marco Gerardo Monroy, Manuel José Cepeda y Rodrigo Escobar, significan que tienen predefinida su posición.

Desde hace tiempo se ha dicho que existen 'bancadas' en la Corte, y que el gobierno está en una minoría de 5-4 que se ha reflejado en varias decisiones clave. En el lado uribista se suelen citar a Marco Gerardo Monroy, Manuel José Cepeda, Álvaro Tafur y Rodrigo Escobar. En la oposición se alinearían Jaime Córdoba, Jaime Araújo, Alfredo Beltrán y Clara Inés Vargas. Eso daría un empate, cuya definición quedaría en manos del más reciente miembro de la corporación: Humberto Sierra. La elección de este último -considerado muy cercano al actual procurador, Edgardo Maya- estuvo rodeada de denuncias por parte de voceros uribistas, como Fernando Londoño, que consideraban que llegaría a la Corte a hacer antigobiernismo. Sin embargo, Sierra ha sorprendido con varios de sus votos a favor de iniciativas del Ejecutivo.

Este análisis de bancadas, no obstante, es débil. Un análisis más cuidadoso de las posiciones sostenidas indica que no ha habido patrones estáticos. Lo que resulta más ilustrativo es la observación de las concepciones del derecho que, en sus conocidas trayectorias, han tenido estos nueve juristas. Un grupo tradicionalista fija sus posiciones en estricto apego a lo que literalmente dicen las normas. La otra tendencia, más moderna, considera que se deben tener en cuenta aspectos del entorno social y político. Se podría dar el caso de que un magistrado uribista, y tradicional en su idea del derecho, vote en contra de la reelección si considera que se violó algún inciso en materia de procedimiento.

El escenario, en fin, no luce favorable para el gobierno, al menos en la línea de partida. Lo que habría que ver es si la Corte se da la pela de un fallo tan impopular, que además se podría interpretar como una reacción de defensa de sus fueros. Más aún cuando los enemigos de la reelección, así como los opositores, tienen la alternativa de derrotar al presidente-candidato en las urnas. La percepción de que la Corte se convierte, más que en un control constitucional en otro obstáculo para que Uribe sea candidato, le podría resultar a la larga costosa.

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