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| 8/29/2004 12:00:00 AM

¿Presidente o Primer Ministro?

EL debate sobre el sistema parlamentario está de moda pero no es serio. Análisis de SEMANA.

En Colombia se habla mucho por estos días del sistema parlamentario. El primero en plantear la idea fue el ex presidente Alfonso López Michelsen. Sin embargo, en las últimas semanas el parlamentarismo se ha vuelto de moda. Acaba de ser lanzado un libro sobre el tema, y la semana pasada se realizó un foro convocado por la Universidad del Rosario, Legis y el ex presidente Ernesto Samper. Como si esto fuera poco, se planteó una propuesta para que el Congreso convoque una Asamblea Nacional Constituyente para decidir el tipo de régimen parlamentario que adoptaría el país.

Esta iniciativa, redactada por el senador Juan Fernando Cristo e impulsada por el Partido Liberal oficialista, tiene la posibilidad de ser respaldada por importantes uribistas como el senador Rafael Pardo. La iniciativa contiene cuatro artículos que la ordenan y definen el número de constituyentes (que no serían más de 50), el período de su deliberación de tres meses y el que señala su sistema de elección, por votación popular.

Lo curioso es que el tránsito de un sistema presidencial a un sistema parlamentario sería el cambio político estructural más importante de Colombia en los últimos 200 años. Por esto sorprende que de la noche a la mañana haya surgido la propuesta de implantarlo cuando, fuera de la opinión muy calificada, es muy probable que el 99 por ciento de los colombianos no tenga la más remota idea de qué se trata.

En términos generales, la democracia tiene dos grandes sistemas políticos. El presidencial y el parlamentario. El primero, el presidencial, es norma en todo el continente americano con excepción de Canadá y de algunas islas del Caribe que fueron colonias inglesas o francesas. Hay dos razones por las cuales Latinoamérica ha sido presidencialista. En primer lugar, por la naturaleza de los procesos de independencia que, por necesidad, fueron autoritarios. Los caudillos militares que liberaron al continente de la dominación española tuvieron que ser sustituidos por presidentes que en la práctica eran dictadores civiles. Era la única forma de llenar los vacíos institucionales generados por la emancipación. La segunda razón es la cercanía política y económica que Latinoamérica tiene con Estados Unidos. Este país, cuya liberación del imperio británico también fue por cuenta del caudillismo militar, es la cuna de la democracia presidencialista, y los países latinoamericanos siguieron su ejemplo.

El otro sistema político en los regímenes democráticos es el parlamentario. En este, el jefe de gobierno y el jefe de Estado son personas diferentes. El primero surge de la coalición mayoritaria en el Parlamento y dirige todos los asuntos administrativos e internos del Estado. El segundo tiene funciones que ante todo son diplomáticas y protocolarias. El poder del Parlamento reside en que puede nombrar al jefe de gobierno y a su gabinete y ratificarlo mediante una votación de investidura. Pero también en que puede hacer dimitir al gobierno por medio de mecanismos que muestran que ya no lo apoya. Esto lo hace mediante el voto de censura, por medio del cual se expresa que el gobierno ya no cuenta con la mayoría del Parlamento. Entonces, el jefe de gobierno tiene que disolver el Parlamento y convocar a nuevas elecciones (ver recuadro).

De las 130 democracias electorales que hay hoy en el mundo, alrededor de la mitad son parlamentarias y la otra mitad presidencialistas. Prácticamente todos los Estados del continente europeo, con la excepción de los países recientemente liberados del comunismo, tienen sistemas parlamentarios. Y como gran parte de África y Asia en un momento fueron colonias de las potencias europeas, cuando obtuvieron su independencia adoptaron el sistema de sus antiguas metrópolis.

Lo anterior demuestra que el sistema político que hoy rige en cada país del mundo tiene su origen en antecedentes históricos, culturales y políticos ancestrales. Por esto sorprende que se esté contemplando la posibilidad de cambiar en un plazo de menos de dos años el sistema de gobierno que ha regido en Colombia desde la independencia. Más sorprendente aún es que semejante transformación esté sobre el tapete por razones de política totalmente coyunturales como es la aspiración del presidente Álvaro Uribe de reformar la Constitución para ser reelegido inmediatamente.

Paradójicamente. el parlamentarismo es apoyado tanto por los que de verdad respaldan la reelección de Uribe como por los que se oponen. Personajes como Tito Livio Caldas y parlamentarios como Rafael Pardo, quienes auténticamente consideran que la coyuntura del país requiere la prolongación de Uribe en el poder, estiman que es conveniente impulsar de manera paralela un cambio radical en la forma de gobierno. Por otro lado, enemigos de la reelección uribista, como lo son algunos miembros del Partido Liberal oficialista, del Frente Social de Carlos Gaviria y del Polo Democrático, se han subido al bus del parlamentarismo. Aunque estos últimos niegan que es un palo en la rueda para la reelección del actual Presidente, no hay duda de que hay algo de malabarismo político detrás de sus posiciones. Los mayores escépticos del sistema parlamentario hasta ahora son los conservadores, cuya posición al respecto puede obedecer a convicción, simple realismo político o complejo de minoría.

Y si las razones por las cuales el sistema parlamentario está en el tapete no son lógicas, menos lógico es el brevísimo plazo que se ha fijado para su aprobación definitiva, cuyo único propósito es coincidir cronológicamente con la fecha en que quedaría aprobada la reforma constitucional que permitiría la reelección de Álvaro Uribe. Los ponentes de la ley que convoca la constituyente consideran posible que todo el proceso tenga lugar antes de que finalice el año 2005. Teniendo en cuenta que ese proceso requeriría la aprobación de una ley, luego la convocatoria de unas elecciones para definir la constituyente, posteriormente la elección de 40 delegatarios y por último un período de sesiones de tres meses para que éstos deliberen, el cronograma suena poco realista. Y si de casualidad fuera posible, no parece muy responsable llevar a cabo la transformación institucional más importante de la historia de Colombia a marchas forzadas y a pupitrazo limpio solamente para que coincida con la reelección de Álvaro Uribe.

Más allá del tiempo que el proyecto de la constituyente necesita para su aprobación, no es seguro que tenga la mayoría necesaria. La mayor parte de los miembros del Congreso se han entretenido con la reciente polémica, pero igualmente son conscientes de que una vez haya una constituyente aprobada con un mandato específico sobre el cambio de régimen, la situación no tiene reversa. Y aunque muchos congresistas creen que en un régimen parlamentario tendrían más capacidad de negociación con el ejecutivo que bajo el actual sistema gracias a la moción de censura, la verdad es que también son conscientes de que la cultura política colombiana no está suficientemente madura como para una reforma estructural de tanta envergadura en tan corto plazo.

Por último hay otra razón que hace aún menos posible la aprobación de la reforma. Es el hecho de que el Presidente de la República no tiene el menor interés en ésta. El inverosímil triunfo electoral de Álvaro Uribe en la primera vuelta cuando llegó a la Presidencia de la República representó la exaltación del caudillismo frente a los partidos tradicionales. Tanto es así que él, sin partido, le ganó al liberalismo y al conservatismo sumados. Ese triunfo lo convirtió, recién elegido, en el jefe de ambas colectividades. Por fricciones de la vida política hoy está más cercano al oficialismo conservador que al liberal, pero en las bases las mayorías son abiertamente uribistas independientemente de la posición de los dirigentes. En esas circunstancias, ¿qué interés puede tener Uribe en matricularse en uno de los dos partidos tradicionales, cuya base electoral sería inferior a la que tiene en la actualidad? Igualmente es poco probable que pueda crear un nuevo partido que le permita institucionalizar el amplísimo respaldo con que cuenta hoy. El Presidente es ambicioso pero también realista. Sabe perfectamente que el uribismo es más un fenómeno de prestigio individual que una fuerza política organizada.

Pero así como Uribe es un político realista, también es un hombre bien educado. Por eso trata con respeto la iniciativa de López Michelsen enviando a Sabas Pretelt a escuchar propuestas y nombrando a su asesor, José Obdulio Gaviria, como su representante personal en los debates que se avecinan sobre el parlamentarismo. No obstante, es fácil deducir que en el fondo de su corazón sabe que por ahora el parlamentarismo es más botadera de corriente que otra cosa.

A mediano y largo plazo nadie sabe qué sucederá. Hay una razón de fondo para pensar que el sistema parlamentario le convendría a Colombia y es que las instituciones políticas colombianas han tocado fondo y a veces es bueno barajar de nuevo. Nunca en la historia de Colombia los partidos tradicionales han estado tan débiles y tan desprestigiados como ahora. Este vacío institucional se ha canalizado hacia un fenómeno caudillista como el de Álvaro Uribe. Sin embargo, esta tiene que ser una fórmula transitoria de gobierno. El caudillismo puede ser una necesidad coyuntural, pero es una práctica obsoleta que representa un retroceso del nivel de civilización política al que había llegado Colombia.

Todo el mundo está de acuerdo en que la prioridad es que haya partidos políticos fuertes, coherentes y disciplinados. Sin embargo, no es seguro que el parlamentarismo produzca este resultado automáticamente. Muchos analistas y académicos, como el profesor John Carey, que la semana pasada asistió al foro del Rosario, consideran que la existencia de unos partidos políticos fuertes es el prerrequisito para que funcione el sistema parlamentario, más que la consecuencia de este. En Colombia, algunos de los estudiosos del tema creen que es al contrario. Que la implantación de ese sistema necesariamente se traduce en el fortalecimiento de los partidos. Es la historia de siempre: qué es primero, el huevo o la gallina. En todo caso, implantar un sistema parlamentario sin partidos puede crear una inestabilidad política aún más grave de la que hoy existe en Colombia.

Porque una de las fallas históricas más grandes del parlamentarismo ha sido la inestabilidad. En Italia, las mociones de censura han tumbado a los gobiernos con tanta frecuencia, que prácticamente ninguno ha durado cuatro años. En Francia, el general Charles de Gaulle pasó a la historia cuando creó la V República con un presidencialismo fuerte que acabó con la ingobernabilidad que tuvo el sistema parlamentario de la IV República hasta 1958. La nueva Constitución creada por De Gaulle era en el fondo una combinación del sistema presidencial con el sistema parlamentario, en el cual el presidente era elegido por voto popular pero nombraba a un primer ministro que tenía que ser aprobado por el Parlamento. Algo parecido a esto es el proyecto que tiene en mente el senador Rafael Pardo al proponer un régimen semiparlamentario. El riesgo de la inestabilidad es particularmente grande en un país como Colombia, donde el descontento nacional y el oportunismo político han sido la norma histórica.

Otro aspecto que llama la atención sobre el debate actual es la convicción de que una reforma institucional, por sí sola, produce cambios de conducta. Las costumbres y las tradiciones, buenas o malas, determinan mucho más las futuras conductas que los cambios de normas.

Un detalle que pocos han registrado hasta ahora es que el sistema parlamentario no puede existir en ningún país donde no haya carrera administrativa. Históricamente en Colombia las relaciones entre el Congreso y el ejecutivo han estado marcadas por un intercambio de apoyo por puestos. Esto no sucede en ningún país donde opere el sistema parlamentario, pues los puestos en la administración pública en esos países no son del resorte del ejecutivo sino de una carrera administrativa imperial en la cual no pueden tener ninguna injerencia ni el gobierno ni el Congreso. Por esto, mientras en el país la burocracia siga siendo un botín, ese sistema no podrá operar.

Durante el gobierno Uribe se ha hablado mucho de la meritocracia, pero esta ha sido más simbólica que real. Los cargos adjudicados por méritos son muy pocos. En Inglaterra, que es la cuna del sistema parlamentario, el gobierno no puede nombrar sino 136 personas en total. Todo el resto de los funcionarios públicos son de carrera administrativa. En Colombia es al revés. Sólo unos cientos de cargos son producto de un concurso de méritos y el resto, alrededor de un millón, son nombrados a dedo. Mientras esta situación subsista no habrá posibilidades de régimen parlamentario, mucho menos si se considera que los congresistas tendrán siempre la posibilidad de acudir a la moción de censura para vengar su descontento burocrático. Y esto para no mencionar las presiones que se podrían presentar en el Congreso, donde es innegable que hay personas cercanas tanto al narcotráfico como al paramilitarismo.

Este solo punto demuestra cómo en el país, antes de adoptarse un sistema parlamentario se requieren otras reformas que de por sí tomarían años en volverse realidad. Por esto hay que tomar la propuesta del parlamentarismo más como un tema de moda que como un asunto realizable a corto plazo. El propio López Michelsen, quien ha sido el principal promotor de esa reforma y es un convencido de sus bondades ha expresado su escepticismo sobre su viabilidad en el futuro inmediato. Es indudablemente conveniente que se estén ventilando reformas estructurales de fondo al sistema político actual. No es imposible que dentro de unos años el modelo de gobierno europeo comience a sentar raíces en América. De pronto el país pionero será Colombia. Pero lo que carece de toda lógica es pretender cambiar un modelo de gobierno centenario en un año y medio para solucionar un problema político coyuntural como es el darle legitimidad a la reelección de Álvaro Uribe. Y más absurdo todavía es tratar de hacer esa reforma estructural a marchas forzadas para que coincida con la fecha de la reelección.
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