Laberinto tributario

De unos años para aca se ha vuelto costumbre en Colombia: gobierno que empieza arranca con su reforma tributaria. La administración Uribe Vélez no será la excepción y por estos días le da los últimos toques a un proyecto de reforma que se discutirá en breve con el Congreso. El gobierno aspira a que quede aprobado antes del fin de año para que empiece a regir a partir de 2003. La expectativa por la nueva reforma tributaria es grande. En el mundo financiero todo el mundo hace cuentas de cuánto dinero se podría recaudar para así saber de qué tamaño será el hueco fiscal por financiar en 2003. También los economistas calculan el efecto que los nuevos tributos podrían tener sobre el crecimiento de la economía, más aun si se tiene en cuenta que los nuevos tributos se sumarán al que ya fue decretado bajo el estado de conmoción interior, del 1,2 por ciento sobre el patrimonio.

Más allá de esto, la pregunta que muchos se hacen es si la próxima será una reforma igual a las anteriores, enfocada en levantar recursos en el corto plazo o si, por el contrario, implicará un replanteamiento de fondo del sistema impositivo del país. Para nadie es un secreto que el estatuto tributario colombiano es lo más parecido que hay a un queso gruyere, por la cantidad de huecos. Asimismo, es bien sabido que las siete reformas tributarias que se han hecho desde 1990 no han servido para mucho. El balance puede resumirse en un dato: durante la última década la renta líquida de los contribuyentes creció más o menos al 2,5 por ciento anual, pero la renta gravable, en cambio, creció al cero. La razón no es otra que la gran cantidad de exenciones que, reforma tras reforma, se fueron introduciendo en la legislación.

Los cambios tributarios que propondrá el gobierno de Uribe Vélez empezaron a discutirse en realidad hace seis meses, cuando el entonces ministro de Hacienda Juan Manuel Santos convocó la misión de ingresos públicos, conformada por un grupo de expertos, para que propusiera correcciones de fondo a las distorsiones, inequidades y complejidades de la actual estructura tributaria. Desde un principio la idea era que las recomendaciones se le plantearan a quien ganara las elecciones presidenciales para ser incluidas en el proyecto de reforma tributaria que desde principios de año se veía venir.

La coordinación técnica de la misión corrió por cuenta de Fedesarrollo, entidad que a su vez presentó los hallazgos de sus investigaciones a un consejo directivo, en el que tuvieron asiento representantes de las principales corrientes políticas. En sus deliberaciones los miembros del consejo no lograron ponerse de acuerdo en muchas propuestas, pero en otras hubo algo más de consenso. Son sobre todo estas últimas las que, probablemente, van a prosperar en la próxima reforma.

El debate

El primer punto de discusión tiene que ver con el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Existe consenso sobre la necesidad de ampliar la base de productos que pagan este tributo, lo que implicaría eliminar muchas de las exenciones vigentes. También sobre la conveniencia de eliminar las tasas diferenciales, de tal forma que todos los bienes y servicios sean gravados con una misma tarifa de IVA. O, al menos, de establecer un menor número de tasas que las que hay en la actualidad para este impuesto.

De acuerdo con la teoría tributaria el IVA es un impuesto que tiene la vocación de ser universal. Un estudio de la Contraloría encontró que si no hubiera exenciones ni evasión un IVA del 7 por ciento bastaría para conseguir los mismos recaudos que se obtienen ahora con una tasa de 16 por ciento sobre unos pocos productos. No obstante esto tropieza con la dificultad de aliviar la situación de los grupos más pobres afectados por el tributo. Por eso se ha considerado más práctico no gravar la canasta familiar básica que consumen los hogares de menores ingresos. Así seguirá siendo con la reforma tributaria que propondrá el gobierno Uribe. Una versión preliminar de la misma planteaba ampliar la base del IVA del actual 48 por ciento de los productos y servicios al 52 por ciento, dejando exentos los bienes más sensibles. Aún no se sabe cómo quedará la versión definitiva del proyecto.

También ha habido algún debate sobre la actual exención del 30 por ciento para los ingresos laborales. En este punto se ha hecho una propuesta, que consiste en preservar la exención para los rangos de ingreso relativamente bajos pero limitarla progresivamente para quienes más ganan. Respecto al impuesto de renta, la parte más complicada tiene que ver con las empresas. Para éstas hay muchas exenciones, unas permanentes y otras temporales, como las que se han hecho a raíz de los desastres naturales (ley paez, quimbaya, etc.). Las segundas desaparecerían con el tiempo pero las primeras no. El gobierno, en todo caso, estudia la manera de ponerles límites a estos descuentos y exenciones.

Lo que queda claro es que hacia el futuro el gobierno deberá medir muy bien el costo y la efectividad que tendrán las exenciones antes de otorgarlas. La razón es que muchas de las que se concedieron en el pasado no cumplieron el objetivo que se proponían pero de todas maneras le abrieron un hueco a las finanzas del Estado.

Otro punto en el que hay algún consenso es en el mejoramiento de la tributación local. El gobierno está considerando la posibilidad de darles una mayor flexibilidad a los municipios para fijar la tasa del impuesto predial. Asimismo, estudia mecanismos para simplificar y optimizar el recaudo de tributos como los de los licores y cigarrillos y el de industria y comercio.

Por último está la promesa de campaña de Uribe de penalizar la evasión. En el proyecto de reforma habría, entonces, todo un capítulo orientado a perfeccionar los instrumentos legales para meter en cintura a los evasores de impuestos. Esto último es quizá lo más importante, pues en ocasiones anteriores los gobiernos han encontrado más fácil establecer nuevos tributos para quienes ya están incorporados al sistema en lugar de poner a pagar a los miles de evasores.

El hueco

Si se miran las cifras se entiende porqué la nueva reforma es urgente. Según cálculos, para el próximo año el déficit fiscal del gobierno central será de 4,8 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). En las actuales circunstancias la financiación de este hueco es todo un reto (ver recuadro) y sin nuevos recursos fiscales se tornaría casi imposible.

En los últimos años al Estado colombiano le ocurrió lo mismo que a las personas a las que no les alcanza el sueldo. Se endeudan para tapar el hueco del mes pero cada vez necesitan más dinero, hasta que dejan de prestarles. Aunque el gobierno colombiano todavía tiene quien le preste (sobre todo entidades multilaterales) no lo seguirán haciendo por mucho tiempo más si no se soluciona estructuralmente el problema.

Las cosas no han evolucionado bien en los últimos meses. Al cierre del segundo trimestre cálculos de la Dian demostraron que los recaudos tributarios iban a ser inferiores a lo esperado. Esa fue una de las motivaciones principales que llevó al gobierno a congelar algunas partidas de gastos para estos tres últimos meses del año.

La crisis fiscal del país es tal que el gobierno considera que no le queda más alternativa que darse el lapo en materia de impuestos mientras desarrolla una profunda racionalización del gasto público. Sin esta última no habrá una solución de fondo al problema fiscal. Pero, por razones legales, consideraciones prácticas y, no menos importante, por oposición política, no es realizable en el corto plazo.

Ahora bien, si el gobierno va a incurrir en el desgaste político que implica toda reforma tributaría, deberá aprovechar su liderazgo y el relativo consenso que existe sobre el tema para simplificar y racionalizar a fondo el estatuto tributario colombiano, que es uno de los más largos y complicados que hay. De lo contrario esta será recordada como una reforma tributaria más y no como la última y definitiva que tanto necesita el país.