Infraestructura, a medio camino

Buena parte de los retos del nuevo gobierno pasan por el desarrollo de infraestructura. Aumentar la competitividad de la economía, ampliar la jornada escolar, la cobertura en salud, la eficiencia de la administración pública y llegar a regiones alejadas al final significa construir carreteras, sistemas de transporte, colegios, hospitales, servicios y edificios públicos, entre otras cosas.

La Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), a cargo de Clemente del Valle, ha ayudado a estructurar proyectos diferentes a vías como 6 hospitales nuevos en Bogotá, colegios en Medellín y Barranquilla y hasta el proyecto metro, entre muchos otros.

El país en estos frentes tiene necesidades gigantescas. Según cifras recientes del Departamento Nacional de Planeación (DNP), poner a tono el histórico atraso de infraestructura en los distintos frentes valdría alrededor de 342 billones de pesos (ver recuadro). Esto es más de 7 u 8 veces el presupuesto de inversión para el año próximo.

Y dadas las restricciones presupuestarias y la inflexibilidad del presupuesto, persiste la gran necesidad de atraer inversión privada hacia estos sectores, para lo cual las asociaciones público-privadas (APP) han sido un instrumento poderoso en muchos países, como Reino Unido. Pero en Colombia, si bien las APP han sido relativamente exitosas en cuanto a la construcción de vías, no han avanzado al mismo ritmo en la infraestructura de tipo social. Mientras las concesiones de vías de cuarta generación (4G) han tomado un renovado impulso y los cierres financieros avanzan, la efectividad de las iniciativas privadas para construir mediante este mecanismo temas como cárceles y/o hospitales sigue limitada.

De acuerdo con datos del Registro Único de Asociaciones Público-Privadas (RUAPP), una plataforma que registra los potenciales proyectos tanto de iniciativa pública como privada, en la actualidad están en trámite alrededor de 217 proyectos para ejecutar por APP a nivel nacional. La mayoría tiene que ver con el transporte y solo unos pocos proyectos de vías 4G se han materializado. Y los avances a nivel regional son aún más precarios. En el RUAPP, hay alrededor de 483 proyectos inscritos de los cuales solo 2 han llegado a la firma de contrato; uno en transporte y otro en renovación urbana: la renovación del coliseo cubierto El Campín en Bogotá.

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Según los expertos, en vías hay un marco normativo e institucional de APP de talla mundial, como han reconocido varios organismos internacionales. Hoy el Estado solo paga unidades entregadas, ya no otorga anticipos, y al lograr proyectos mejor estructurados y con una mejor distribución de riesgos, eliminó la necesidad de renegociar los términos. La mitad de los 30 megaproyectos adjudicados ya tienen cierre financiero y otros 8 lo tendrían antes de finalizar el año, con lo cual habrá 27 billones de pesos en ejecución. De ese modo la revolución de la infraestructura de transporte arrancó, el Estado logró atraer inversión internacional e involucrar a la banca local y al mercado de capitales.

En contraste, en otros sectores no hay tal institucionalidad. En salud y educación, por ejemplo, el proceso no está en cabeza de la Nación, sino de las regiones donde ni las Alcaldías ni las Gobernaciones en el país cuentan con el personal o recursos para hacer la evaluación técnica y financiera de un proyecto de APP.

Además, en otros sectores hay una mayor resistencia al cambio y a modificar el statu quo. Por ejemplo, para quitarle al Inpec la administración de las cárceles para que las pueda construir y operar un privado, se requiere mayor voluntad política.

Y en esos campos los privados tampoco han entendido el mecanismo y muchas veces presentan solamente ideas que no son prioridad para el Estado.

“Los procesos de APP en esos aspectos son más complejos que hacer una obra pública, pues establecen una relación contractual a varios años para prestar un servicio. Por tanto, se requiere mayor capacidad de gestión contractual e institucionalidad. En transporte la hay, pero en otros sectores no tanto”, afirma Clemente del Valle, presidente de la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), entidad clave para el financiamiento de las 4G, pionera en el desarrollo de otro tipo de proyectos y un apoyo para las entidades públicas. LA FDN, por ejemplo, estructuró integralmente los seis hospitales nuevos que se construirán en Bogotá bajo el esquema de APP y los programas de colegios en Medellín y Barranquilla, entre otras obras. Esto sin contar el proyecto metro o la renovación de la flota de TransMilenio para la fase 1 y 2.

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Para Del Valle, las APP aplican para proyectos de gran envergadura o programas de carácter estratégico que no solo sean atractivos para el sector privado, sino que justifiquen el costo de la gestión contractual para el Estado. Por esto, para que las iniciativas privadas funcionen y tengan una masa crítica, el gobierno debe definir dónde las quiere. Además, debe reglamentar sus tiempos y estandarizar las propuestas para que respondan a planes sectoriales de largo plazo.

Por ejemplo, en Reino Unido, que ha sido pionero en estos temas, solo hay APP de iniciativa pública y solo se aceptan bajo algunas reglas. Los proyectos deben tener un valor superior a los 70 millones de dólares, mientras que en Colombia solo alcanzan 1,5 millones de dólares. Además, solo se pueden presentar durante un periodo de tres meses para que no se acumulen.

A pesar de la gran cantidad de iniciativas privadas inscritas en el RUAPP, solo se han materializado muy pocas como la renovación del coliseo cubierto El Campín en Bogotá. La nueva directora del DNP, Gloria Amparo Alonso, tendrá que flexibilizar el marco de las APP para incorporar otros sectores como colegios y hospitales.

En definitiva, se requiere un marco legal más flexible para incorporar otros sectores más allá que el de vías. Además, como recomendó la Ocde, hay que mejorar su institucionalidad subnacional para celebrar APP a nivel regional.

Por ejemplo, el concepto de unidades funcionales, pensado para vías, no sirvió para estructurar la licitación del metro o la de los colegios y hospitales, pues eleva los costos de las obras y crea grandes dificultades.

Para críticos como Roberto Bissio, director de la red de ONG Social Watch, hay que tener cuidado con el tema financiero, pues se puede pagar mucho más por la deuda escondida que llevó a España y a Portugal a la crisis económica de 2007. Esos países tuvieron un furor de asociaciones público-privadas y cada ciudad construyó obras por encima de su capacidad financiera.

En este frente, como en muchos otros, el nuevo gobierno tiene el gran reto de construir sobre lo construido. Esto es aprovechar el impulso que han tomado las 4G y la institucionalidad creada, mientras toma los correctivos para trasladar esa “revolución” hacia otros sectores. Para esto, tendrá que trabajar de la mano con las regiones y fortalecer su capacidad institucional.

Necesidades gigantescas

Por medio de los Planes Maestro y proyectos en curso, el Departamento Nacional de Planeación identificó necesidades de inversión en infraestructura por 342 billones de pesos, de los cuales 115 pueden ser apalancados con inversión privada.

Dos terceras partes de esto irían para transporte, en el que hay mayor claridad de los proyectos requeridos en materia vial, nuevos aeropuertos, rehabilitación de la red férrea y fluvial. Le sigue salud, que requeriría una inversión superior a los 47 billones de pesos para normalizar la red pública y pasar de una razón de camas de 1,6 a 3,3 por habitante (el nivel óptimo a escala mundial).

Una cantidad similar a la que se necesitaría para disminuir la brecha rural en materia de acueducto, alcantarillado y aseo. Durante la administración Santos el país pasó de un déficit de alrededor de 51.134 aulas a alrededor de 25.006. Para suplir el resto e implementar la jornada única, es preciso invertir 3,8 billones de pesos. Por otra parte, la inversión para superar el hacinamiento carcelario y restaurar los derechos de los internos alcanza los 4,58 billones de pesos.

No obstante, según Fedemunicipios, reducir el hacinamiento al 10 por ciento valdría más de 8 billones de pesos. Según el DNP, ya hay proyectos con avances significativos como las cárceles de Uramita, Barrancabermeja y Popayán. En total, Planeación tiene alrededor de 11 proyectos estructurados en 7 diferentes sectores.La inversión requerida en edificios públicos con avances significativos como el Centro Administrativo Nacional (CAN), el proyecto Ministerios y el traslado de bases militares costaría alrededor de 1,4 billones de pesos.