LOS RIESGOS DE LA APERTURA

UNO DE LOS MAYORES PELIGROS DEL PROCESO de apertura económica es que por falta de controles aduaneros efectivos se acabe con buena parte del parque industrial del país. Por eso es indispensable que el esfuerzo de modernización y adecuación a las tecnologías de punta que se le exige a los empresarios vaya acompañado de otro esfuerzo no menos significativo de parte del Gobierno y las autoridades para ejercer un estricto control contra las llamadas prácticas desleales del comercio. Estas se pueden presentar bajo formas conocidas como el dumping, la subfacturación o el contrabando real y técnico, pero también se presentan bajo la modalidad de las llamadas prácticas restrictivas de comercio como la publicidad engañosa, la importacion de productos falsificados, los acuerdos de segmentación de mercados y los precios depredatorios.
Y la verdad es que dentro del auge de importaciones que vive el país se están presentando serios problemas de dumping y de contrabando real y técnico, que adquieren dimensiones preocupantes. En el campo industrial los sectores más afectados hasta ahora han sido el químico y petroquímicos (PVC, polipropileno, fertilizantes compuestos), el textil y el de confecciones, el del calzado, la de papeles blancos de imprenta y escritura, y la industria siderúrgica.
La dimensión del problema es tal, que el país está ad portas de una crisis de gran magnitud en el sector textil. Los inventarios mundiales son mucho mayores que la demanda y la sobreproducción asiática que se está volcando hacia el mundo ha sido objeto de imposición de cuotas en Estados Unidos y de derechos compensatorios antidumping hasta del 500 por ciento en México. Y basta recordar que la crisis industrial de principios de los 80 reventó precisamente por ahí.
En cuanto al sector agrícola, el Gobierno tuvo que expedir la semana pasada unas medidas imponiendo precios mínimos a más de 60 productos para evitar eventuales casos de dumping.
Lo grave de este fenómeno es que cuando el industrial empieza a detectarlo, el daño ya está hecho y de ahí a que el Gobierno adopte medidas de control pueden pasar varios meses, que son suficientes para llevar a la empresa a la quiebra. Los primeros síntomas que se presentan, como bajas de precios, son seguidos de disminución en las ventas, cancelación de pedidos y acumulación de inventarios. Ante esto, el empresario tiene que empezar a conseguir información para identificar si los síntomas del mal que lo afecta corresponden a contrabando, a dumping o a otra práctica desleal.
EL VIACRUCIS DE LA INVESTIGACION
En teoría existe un mecanismo antidumping que contempla la legislación colombiana que no es malo per se. En la práctica, el problema consiste en que resulta difícil de aplicar, pues no existen mecanismos idóneos para obtener una información estadística adecuada sobre los bienes que efectivamente ingresan al país, y para conseguirla, el productor colombiano tiene que recorrer algo parecido a un viacrucis para obtener protección. Los organismos que intervienen en un caso de estos son el Incomex, la Aduana, la Superintendencia de Industria y Comercio y, en últimas, los tribunales administrativos y el Consejo de Estado cuando se agote la vía gubernativa.
Como Colombia es parte del GATT (el Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles) está obligada a cumplir unos requisitos básicos que exige el tratado cuando se sospecha la existencia de un caso de dumping. Estos consisten en adelantar una investigación para establecer su existencia, la del perjuicio y la relación de causalidad entre los dos.
La pregunta que surge entonces es quién tiene la carga de la prueba. Sobre este punto se han presentado muchas discusiones. La mayoría de los países coinciden en que para demostrar el dumping basta con unos elementos de juicio, puesto que conseguir una prueba directa y contundente sobre la existencia del dumping es imposible, pues se requeriría algo así como la confesión del productor extranjero o una factura o los libros de contabilidad de quien esta incurriendo en el dumping. En general esas pruebas no están al alcance del público y, en consecuencia, hay que guiarse por una serie de elementos de juicio. Y si esos elementos de juicio indican que existen méritos suficientes para abrir una investigación, el Incomex debe hacerlo. En ese momento se invierte la carga de la prueba y es el exportador extranjero quien debe demostrar que no está incurriendo en un caso de dumping.
Lo difícil es llegar a la etapa en que se le puedan presentar al Incomex los elementos de juicio que conduzcan a la decisión de abrir la investigación. Los productores locales cuentan con tres fuentes de información para ello: la primera son los registros de importación expedidos por el Incomex, que son quizá los documentos más completos e indican el precio de exportacion, la descripción del producto, el nombre del exportador, el importador y el país de origen; La segunda fuente son los llamados sobordos, que son una relación de todas las mercancías que llegan al país por vía marítima discriminadas por posición arancelaria, que son la prueba de lo que entró al país. Y la tercera son los manifiestos de aduanas, donde se puede establecer si la mercancía se nacionalizó, el precio por la que fue declarada y los impuestos que se pagaron.
El gran inconveniente sin embargo, es que la información generada por esas tres fuentes con mucha frecuencia no coincide. En la actualidad los registros de importación que expide el Incomex son confiables puesto que como hay libertad de importaciones y no se requiere licencia previa, los importadores solicitan lo que realmente necesitan y van a importar. La dificultad se presenta para conseguir los sobordos. Pero cuando se consiguen y se cruzan con la información de los registros de importación, se encuentra frecuentemente el hecho curioso que las cantidades son mucho menores que las que aparecen en los registros. Eso se puede deber a dos circunstancias: (i) que el registro no se ha utilizado aún, pues hay seis meses para utilizarlo, o (ii) que la mercancía esté mal relacionada en los sobordos o esté mal clasificada por el importador. Y suele ocurrir que por estar mal clasificada no se detecta la entrada al país.
Queda entonces como último recurso el manifiesto de aduana. La información estadística de la Aduana debería permitir establecer qué mercancías han sido nacionalizadas y por qué partidas arancelarias. Sin embargo esa información es casi imposible de obtener. Y no es que la Aduana no la tenga, sino que no la tiene ordenada, ni sistematizada y, en consecuencia, no se puede obtener, en un plazo razonable, una relación para el período de seis meses que requiere la ley.
De otra parte, en la nueva legislación la figura del aforo aduanero pasó de ser una práctica general a ser la excepción. En consecuencia, ningún funcionario examina físicamente el producto y hay quienes creen que lo que está sucediendo es que los importadores y comercializadores traen productos declarándolos como si pertenecieran a otra posición arancelaria, por ejemplo, se introduce al país PVC declarado como polipropileno, y así se vuelve muy difícil probar el dumping.
Pero en fin, si se logra acceder a los documentos y se encuentra que el precio que aparece en los registros es irregular, hay que hacer todo un análisis que puede tomar hasta un año de trabajo revisando registro por registro para llegar a depurar la información. Después hay que cruzar la información con los sobordos y con los manifiestos de aduana, y a partir de ahí, hay que ir descartando por sustracción de materia hasta lograr llegar a tener unos elementos de juicio indicativos de un posible dumping.
Queda todavía el obstáculo de la prueba del perjuicio ocasionado. Normalmente se demuestra con los balances y documentos contables de la empresa afectada. Eso tiene a su vez el problema de la confidencialidad. Si hay que presentar los balances, quien está haciendo el dumping se podría enterar además de los costos y de toda la información del productor local, puesto que los expedientes son públicos y esto se podría aprovechar para acabarlo.
Tanto el estatuto antidumping como el mismo GATT prevén que debe llevarse un cuaderno confidencial y una versión pública de la solicitud. Eso depende de la aplicación del estatuto. Hasta ahora el Incomex ha respetado la confidencialidad y la ha aplicado, puesto que dentro de la investigación hay que revelar incluso fórmulas técnicas. Existen, sin embargo, temores de que eso cambie, pues algunos abogados de productores extranjeros están presionando para que se revele información confidencial. Esa garantía es fundamental seguirla preservando, pues es la base de la efectividad del mecanismo, y si no se mantiene sería necesario diseñar, por lo menos, un sistema como el americano que permite que el abogado de la contraparte tenga acceso a la información confidencial, pero previamente tiene que suscribir un acuerdo de confidencialidad y constituir una garantía y segurar la destrucción de la información después de usarla.

¿Y EL GOBIERNO QUE?
Surge entonces la pregunta sobre lo que ha hecho el Gobierno en esta materia. La verdad es que en los dos años que lleva la apertura, solo existen un par de antecedentes de imposición de derechos compensatorios. Se trata del caso del ácido ortofosfórico, donde el productor colombiano, Productora Andina de Acidos y Derivados PAAD, solicitó la apertura de una investigación y obtuvo que se le impusieran esos derechos al producto del fabricante belga, Pryon Rupell, y a otro productor americano. Existen también dos investigaciones en curso. Una solicitada por Monómeros Colombo Venezolanos y Abocol en relación con fertilizantes compuestos de la Basf Química, y la otra por la Andi en relación con la importación de acero de Cuba. Y según lo anunció la Andi en un comunicado la semana pasada, se propone presentar demandas relacionadas con casos de dumping en los sectores de los textiles, las confecciones y el calzado.
Los industriales afectados se han quejado porque el Incomex parece ser excesivamente cauteloso en evitar violar acuerdos internacionales en la ímposición de los derechos antidumping sin los requisitos que exigen las normas del GATT y eso lleva a que no sea tan ágil como sería deseable en esta materia. La verdad también es que ese instituto no está preparado para manejar el volumen de trabajo que implica el estatuto antidumping, ni tiene el personal para ello. Sin embargo, también reconocen algunos de los afectados, que ese organismo, aunque tiene que reducir los tiempos de investigaciones y mejorar los procedimientos internos, es el que más ha actuado. Según el director del lncomex, Leonardo Sicard, en efecto "se han presentado muchas solicitudes, pero un número importante no reúne los requisitos o tiene fallas de procedimiento". De otra parte, manifestó que "se está realizando un gran esfuerzo de capacitación afuncionarios, y se va a expediren los próximos días sobre procedimientos que deberá agilizar los procesos".
Bastante más dramático es el caso de la Aduana. Acabaron con el mecanismo del aforo, con las listas de precios de referencia y no dispone de mecanismos de información. Lo ideal sería que esa entidad contara con un banco de consulta de datos serio y confiable, que permitiera controlar el dumping, el contrabando técnico y la subfacturación. Si eso existiera los mismos empresarios serían los primeros aliados y colaboradores de la Aduana, pues sería una manera efectiva de controlar la competencia desleal.
Mientras no exista información, es prácticamente imposible demostrar y probar los casos de dumping. El remedio lógico para esa falla sería, según un industrial afectado consultado por SEMANA, que mientras el Gobierno no pueda garantizar una información idónea se invierta la carga de la prueba y se ponga al importador colombiano y al exportador del exterior a probar que no existe dumping ni contrabando técnico.
Además de disponer de la información es indispensable que la Aduana funcione bien para que la industria colombiana no se quiebre con la apertura. Sin aforo es muy difícil controlar qué mercancías entran al país y ese control debería existir, por lo menos, para aquellos productos con mayor propensión a ser afectados por el dumping y los productos comprendidos en el mismo capítulo de la nomenclatura arancelaria.
Igualmente, hay quienes consideran que debería existir una comisión de comercio internacional que actuara como instancia de apelación después de agotar la vía gubernativa. Eso lo recomienda el mismo GATT y lo cierto es que ni los tribunales administrativos ni el Consejo de Estado tienen los conocimientos especializados y la experiencia para manejar estos temas. Esa instancia judicial debería ser independiente del Incomex y de la Aduana y tener tribunales con salas especializadas en temas como la propiedad intelectual, en remedios comerciales a problemas como el dumping, la violación de las reglas de origen y la valoración aduanera, en competencia desleal y prácticas restrictivas. Las investigaciones en todos estos temas implican estudios económicos muy complejos para llegar a una decisión y los tribunales encargados de realizar esas tareas hoy día en Colombia no disponen de esos recursos.
La apertura económica le impuso el reto a los industriales colombianos de modernizarse y prepararse para ser competidores a nivel mundial. Eso, desde luego, ha sido conveniente para el país, pero requiere también el esfuerzo del Gobierno para que no termine la industria colombiana siendo presa fácil para las garras de la competencia desleal.