Más de lo mismo: una década de ajuste fiscal

Los colombianos escucharon a lo largo de 2003 el mismo discurso de todos los gobiernos durante la última década: la plata de los impuestos no alcanza. Comenzaron este año pagando lo que faltaba del impuesto de la seguridad democrática, que decretó el presidente Alvaro Uribe apenas arrancó su período y con éste se recaudaron 2,5 billones de pesos. En enero se les vino encima, además, una reforma tributaria con la que el gobierno esperaba recibir dos billones de pesos adicionales. A las empresas les tocó pagar una sobretasa al impuesto de renta, a los empleados les retuvieron una mayor parte de su salario y a todos los colombianos les cargaron más IVA en algunos productos.

Cuando muchos suponían que durante un buen tiempo no habría más alzas en los impuestos, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, los bajó de la nube. A mediados de 2003 anunció que para seguir financiando los gastos en defensa y las pensiones, era necesario conseguir 3,3 billones de pesos. Eso siempre y cuando fuera aprobado el referendo, que proponía congelar temporalmente los salarios y las pensiones a cargo del sector público y eliminar, en cuestión de tres años, los privilegios pensionales. Pero el referendo fue rechazado y el gobierno debió apresurarse a presentar una nueva reforma tributaria que, con muchos cambios, está a punto de ser aprobada en el Congreso. El golpe esta vez será de 1,7 billones de pesos y lo recibirán, principalmente, las grandes empresas que deberán pagar un impuesto sobre su patrimonio.

La pregunta que queda por resolver es ¿cuándo el sector público logrará finalmente cuadrar sus cuentas? Por el 'hueco' fiscal, del que tanto se oyó hablar este año, ya se han ido ocho reformas tributarias desde 1990. Hoy los colombianos pagan casi 40 por ciento más en impuestos que hace 10 años y, sin embargo, no ha sido suficiente para alcanzar el ritmo de gastos del Estado. Y como la plata tenía que salir de alguna parte, los últimos cuatro gobiernos se han endeudado hasta niveles preocupantes. Que en 2004 el 30 por ciento de los gastos de la Nación se destine a pagar intereses no es sino el reflejo de haber emitido TES y bonos en el exterior para financiar los gastos que el gobierno no tenía cómo cubrir con sus propios recursos.

El problema está, entonces, en el creciente tren de gastos del sector público que, como porcentaje del PIB, pasó de 9,6 por ciento en 1990 a 21,5 por ciento en 2003. Aunque desde el gobierno de César Gaviria, los ministros de Hacienda han anunciado "apretones", la verdad es que los únicos que han terminado apretados son los contribuyentes.

Gaste aunque no gane

La primera razón que suelen dar los titulares de la cartera de Hacienda para que, a pesar de las restricciones fiscales el sector público haya seguido creciendo, es que el gobierno está amarrado para decidir, cada año, cuánto gastar. Antes de preparar el presupuesto, ya la Constitución, cerca de 300 leyes y las sentencias de la Corte Constitucional, han determinado a dónde se irá la plata y cuánto deben aumentar, por ejemplo, los salarios de los empleados públicos o las transferencias a las regiones. Sin importar que los ingresos tributarios caigan a causa de la recesión, los gastos de nómina o las participaciones de las regiones tienen que crecer.

El de las transferencias es justamente uno de los rubros que más ha aumentado en los últimos 10 años. La Constitución de 1991 aceleró el proceso de descentralización y estableció que cada año el gobierno central les mandaría a los municipios y a los departamentos un porcentaje creciente de sus ingresos. La fórmula se modificó en 2001 para que el gobierno no tuviera que compartir con las regiones cada nuevo aumento en los impuestos y se determinó que, en cambio, las transferencias crecerían con la inflación más 2 puntos. Con estos recursos las entidades territoriales financian los gastos de educación, salud y otros de "propósito general" como acueductos y alcantarillados. Hoy, de cada peso que recibe el gobierno central, la mitad se va a las regiones.

"Es indispensable replantearse, en el futuro, el tema de las transferencias y buscar que estén más acordes con la capacidad real de transferir recursos por el gobierno nacional", dice el ex ministro de Hacienda, Roberto Junguito. Que la Constitución diga en cuánto deben crecer las transferencias le quita al gobierno la posibilidad de decidir sobre casi el 32 por ciento de sus gastos. La otra cara de la moneda es que las regiones aseguran recursos de los que, en muchos casos, depende su supervivencia. Por eso cada vez que alguien propone tocar este sistema, alcaldes y gobernadores se oponen, apoyados por la mayor parte de los congresistas, cuyos electores están en la provincia.

Sin embargo, más que en el monto de las transferencias el problema está en la duplicidad de funciones. "La Nación sigue haciendo lo que deberían hacer las entidades territoriales", dice Héctor Riveros, coordinador del programa ciudad y gobierno de la Universidad Externado de Colombia. La descentralización obligaba al gobierno a no seguir gastando en educación, salud o agua potable y a entregar la responsabilidad de estos gastos a los municipios. Esto no ha ocurrido. Prueba de ello, agrega Riveros, "son los consejos comunitarios del presidente Alvaro Uribe en los que el gobierno ha repartido casi un billón de pesos en inversiones que legalmente le corresponden a las regiones".

Entregar recursos adicionales a un municipio para que, por ejemplo, haga un acueducto o para salvar de la quiebra a un hospital público son actuaciones difícilmente criticables, pero sí muy costosas. Para Olga Lucía Acosta, economista experta en temas fiscales, el gobierno no ha querido soltar el poder político que le da llevar plata a las regiones. Esto ha hecho que muchas entidades territoriales no se esfuercen por recaudar sus propios impuestos y recurran a 'papá gobierno' cada vez que se quedan cortas.

Si bien es cierto que muchos municipios y departamentos han logrado sanear sus finanzas, todavía dependen de lo que les manda el gobierno central. Y lo que es peor, muchos recursos se han ido en corrupción y despilfarro. Por eso, como dice Junguito, "es necesario exigir, al momento de efectuar las transferencias, un mayor esfuerzo fiscal a los departamentos y municipios". Además, claro está, de transparencia en el manejo de sus recursos.

La megadeuda

La otra carga que debe soportar el presupuesto nacional es la de las pensiones. En 2004 21 por ciento de los gastos del gobierno se destinará a pagar las mesadas de medio millón de colombianos. Además de los 10 billones de pesos que el gobierno les da a los pensionados del sector público, desde 2004 deberá comenzar a responder por las mesadas del Seguro Social. Las reservas del ISS se agotarán a finales del año entrante y, por tanto, la plata tendrá que comenzar a salir del presupuesto nacional.

Mientras un joven que entre a trabajar hoy debe ahorrar durante 1.300 semanas un 15,5 por ciento de su salario para recibir una pensión cuando cumpla 62 años, en el pasado los gobiernos permitieron que los colombianos se pensionaran sin haber ahorrado lo suficiente. En el sector público, congresistas, magistrados de las altas cortes, maestros, militares o empleados de Ecopetrol, entre otros, lograron que leyes o convenciones colectivas les garantizaran pensionarse a los 50 años o menos, con mesadas muy altas y habiendo aportado muy poco.

Durante años se acumularon las promesas de pensión sin ahorro y los gobiernos decidieron hacerse los de la vista gorda, postergando una deuda que se volvió gigantesca.

La reforma al régimen de pensiones de 1993 se quedó a mitad de camino. Aunque actualizó las condiciones para que los nuevos trabajadores pudieran acceder a una mesada, permitió que hasta 2014 un enorme grupo de colombianos puedan seguir jubilándose con los requisitos anteriores a la reforma. Es decir, la deuda siguió creciendo con la certeza de que los próximos gobiernos iban a tener que pagarla.

A todas estas imprevisiones se sumaron casos de corrupción estilo Foncolpuertos. Los pensionados de esa entidad, por ejemplo, demandaron y obtuvieron liquidaciones que alcanzaron a sumar 2,3 billones de pesos, que este gobierno ha intentado recuperar a lo largo de 2003.

La hora de pagar la deuda pensional llegó y lo que no se hizo en el pasado habrá que hacerlo ahora. El gobierno Uribe propuso en el referendo acabar de una vez por todas con los regímenes especiales y ponerle un tope de 25 salarios mínimos a las mesadas del sector público. El referendo no pasó y, a juicio de muchos analistas, se perdió una oportunidad de oro para terminar con los privilegios pensionales. A finales de noviembre, el gobierno incluyó en el proyecto de reforma tributaria un impuesto a las pensiones altas. Argumentó que los pensionados de mayores ingresos tenían que contribuir, como lo hace el resto de colombianos, a pagar el subsidio a favor de todos quienes actualmente reciben una mesada. Las comisiones económicas del Congreso rechazaron esta propuesta.

"El tema de las pensiones afecta a sectores muy complejos. Los maestros y los militares tienen una fuerza muy grande. Y ahí estamos también los mismos congresistas", dice el senador Víctor Renán Barco. La presión de estos sectores obstaculiza cualquier reforma de fondo al régimen de pensiones, pues están defendiendo sus propios intereses.

Pero los recursos tendrán que salir de alguna parte. Con más impuestos, con más deuda o con más aportes de los empleados activos, este gobierno y los próximos tendrán que soportar las pensiones. No hacer nada podría llevar a que a los pensionados colombianos les pase lo que a los argentinos. Cuando estalló la crisis, el gobierno decidió reducir todas las mesadas a 120 dólares mensuales.

El forcejeo

Las dificultades para reformar el régimen de pensiones ilustran sólo un caso en el que los intereses de ciertos sectores impiden hacer cambios estructurales. Cada vez que se cocina una nueva reforma tributaria, tanto el gobierno como el Congreso son objeto de presiones por parte de gremios, sindicatos o de las regiones a través de una intensa gestión de cabildeo. Fruto de estas presiones son, por ejemplo, las exenciones de impuestos. Cada reforma tributaria ha terminado incluyendo un nuevo beneficio que, en últimas, representa un gasto para el fisco. Los impuestos que deja de recaudar la Dian por las exenciones son recursos que se le entregan a las empresas o personas beneficiadas. Si bien puede existir una justificación, como promover el desarrollo de un sector o de una región, al final nadie evalúa si dejar de cobrar esos impuestos realmente ayudó a crear más empleos o a impulsar determinada actividad económica.

Eliminar las exenciones, poner a pagar más impuestos a los asalariados o sacar recursos de las transferencias para cubrir la deuda pensional son medidas que los técnicos del Ministerio de Hacienda proponen con frecuencia. Pero, como dice Barco, "mientras los técnicos sólo rinden cuentas a quienes los nombran, el Congreso le responde al pueblo que lo elige". Agrega que los congresistas no son "proclives" a aprobar medidas impopulares y admite que en el pasado han frenado varios intentos de hacer reformas de fondo.

Sin embargo, hay que hacerlas. Al radicar la reforma tributaria de final de año, el gobierno anunció que en 2004 presentará un proyecto para hacer un ajuste estructural a las finanzas públicas, que incluirá temas como el de las pensiones o la flexibilidad en el gasto. Algunos parlamentarios, por su parte, han dicho que están esperando esta reforma. El país lleva esperándola desde hace 10 años y, salvo algunos avances, ni el gobierno ni el Congreso han hecho la tarea completa. Se han preocupado por tapar los 'huecos fiscales' de cada año con más impuestos, que nunca van a ser suficientes mientras los gastos crezcan como lo ordenan la Constitución y las leyes.

*Periodista de SEMANA