No alcanza la plata

EL MINISTRO DE HACIENDA, RUDOLF HOMmes, venía muy satisfecho. Después de una maratónica gira de 12 días por Estados Unidos, Europa y Japón, una misión colombiana encabezada por él y por el gerente del Banco de la República, Miguel Urrutia, había logrado colocar 125 millones de dólares en Bonos de la República de Colombia, en unas condiciones bastante favorables.
Los bonos, cuya emisión se sobre suscribió en 75 millones de dólares lo que quiere decir que, dada la demanda, se hubieran podido colocar sin dificultad 200 millones de dólares entre los inversionistas de los tres continentes se vendieron a una tasa de interés del 7.31 por ciento, lo que le permitirá al Gobierno prepagar, con una ganancia de casi cinco puntos, parte de la deuda contratada en la década del 80 sobre todo la de proveedores, cuyo costo promedio oscila alrededor del 12 por ciento.
Lejos de recibir una bienvenida de héroe, sin embargo, al pisar el suelo colombiano el Ministro de Hacienda se encontró con el hecho de que, a raíz de un fallo de la Corte Constitucional, y de un artículo de prensa, se había convertido de nuevo en "el malo del paseo". La caída de los denominados "Bonos de Guerra" y la revelación de que los ingresos del Estado para la vigencia de 1993 habían sido sobre estimados por el Gobierno querían decir, ni más ni menos, que el país estaba enfrentado a un nuevo déficit fiscal. Y todo el mundo le echaba la culpa al Ministro.
En el caso de los"Bonos de Guerra" porque, según sus críticos, habría echado mano de un recurso ilegal -disfrazar como préstamo algo que en realidad era una imposición para compensar la decisión del Congreso de no autorizarle un alza de seis puntos en el IVA durante la discusión de la reforma tributaria de 1992. Eso habría quedado confirmado con el fallo de la Corte Constitucional que, acogiendo una ponencia del magistrado José Gregorio Hernández, consideró que los Bonos de Desarrollo Social y de Seguridad Interna violaban la Constitución de 1991 por tener, efectivamente, la naturaleza de un tributo y haberse aplicado con retroactividad.
En el caso del déficit, por una supuesta equivocación de su despacho al estimar los ingresos. Un artículo publicado el lunes 26 de abril por El Tiempo aseguraba que por culpa de las imprevisiones del Gobierno el "hueco fiscal" podría ser en realidad de"800.000 millones de pesos, incluyendo el efecto de la decisión judicial sobre los bonos de guerra".
Eso querría decir que el déficit fiscal de 1993, estimado oficialmente en el uno por ciento, podría llegar al 2.2 por ciento del Producto Interno Bruto. Y que, en tales circunstancias, difícilmente podría el Gobierno dar cumplimiento a las metas propuestas en su programa económico para el presente año.
PERAS CON MANZANAS
El problema de los bonos sorprendió al Ministro, no porque no hubiera previsto que se pudieran caer, si no porque no tenía idea de cuándo sucedería. Desde el momento mismo de la discusión de la reforma tributaria el punto estuvo en cuestión. Y de alguna manera sirvió para sentar jurisprudencia. El de la sobreestimación de los ingresos, en cambio, era un problema que se venía analizando desde hacía varios días y que si salió a la luz pública antes de que hubiera un pronunciamiento oficial fue debido a un adagio popular según el cual "el que pega primero, pega dos veces".
Para los lectores atentos, en efecto, no pasó inadvertido el hecho de que, en el artículo mencionado, aparecieran unas declaraciones de Santiago Pardo y Alba Lucía Orozco de Triana, directores de impuestos en la pasada Administración, en las cuales señalaban cuando el tema no era todavía de dominio público que el Gobierno debía explicar "detalladamente y con cifras las causas de la crisis, para que no nos venga ahora con el cuento de que los ajustes por inflación, que han sido un generador de recursos, son los causantes del déficit".
Hasta ese momento no se había tocado el tema de los ajustes por inflación. Pero lo cierto es que después de observar el pobre comportamiento de los recaudos tributarios en los primeros cuatro meses del año cuando ya se habían cumplido un par de plazos para el pago de cuotas por parte de los grandes contribuyentes la discusión al interior del Gobierno era si el nuevo sistema contable, en cuyo montaje fueron asesores muy importantes Pardo y Orozco, no estaba dando, desde el punto de vista tributario, los resultados previstos en un comienzo. Pero los dos ex funcionarios pensaban que el problema estaba en otro lado.
Sólo que, de acuerdo con el Ministro, en el análisis de la situación seterminaron sumando peras con manzanas. Para llegar a la cifra de 800.000 millones de pesos no sólo se consideró doblemente el efecto de la caída de los bonos de guerra, sino que se ignoró el hecho de que los mismos figuraban en el Presupuesto como un préstamo de los particulares que fue lo que la Corte finalmente no aceptó y no como un ingreso corriente de la nación. Lo que quiere decir que, dentro de la metodología que se utiliza para llevar la contabilidad oficial, ya formaban parte del déficit.
Según el Ministro, "nosotros habíamos estado en discusiones con la Junta Directiva del Banco de la República y con las misiones del Fondo Monetario en torno a si los bonos eran ingresos fiscales o de capital. Y la conclusión fue que se debían contabilizar como una deuda. En la práctica, entonces, cuando la decisión de la Corte Constitucional nos obliga a devolver esos bonos, lo que hace es ponernos a buscar otras fuentes de financiamiento".
Y a eso se dedicó Hommes la semana pasada. A proponer fórmulas para no tener que devolver la plata. Incluyendo un llamado a la solidaridad ciudadana que, para sorpresa del propio Ministro, fue acogido de inmediato por algunos de los principales gremios de la producción, que no sólo estuvieron de acuerdo en acoger una fórmula consistente en cambiar los bonos por Títulos de Tesorería, sino que propusieron crear, con esos recursos, fondos para respaldar acciones oficiales en materia de seguridad y emergencia social.
¿Y DEL DEFICIT QUE?
En relación con el "hueco" fiscal producido por la sobreestimación de los ingresos la cosa es menos simple. Porque sin ser de la magnitud mencionada en el artículo comentado, el Gobierno tuvo que reconocer que "a la luz de las cuotas que se han recibido de los grandes contribuyentes" los ingresos tributarios previstos para este año serán inferiores en 213.000 millones de pesos a lo que se había calculado en el "Plan macroeconómico 1993", realizado a finales del año pasado. Y tuvo que anunciar,en consecuencia, un recorte de gastos por una magnitud similar, para evitar un incremento en el déficit fiscal.
Lo que no está claro todavía es, si la hubo, ¿dónde estuvo la equivocación? Y a quién se le puede atribuir la responsabilidad. Porque lo cierto es que en el comportamiento de los recaudos y en particular de los relacionados con el impuesto de renta y complementarios inciden una gran cantidad de variables: desde el comportamiento mismo de la actividad económica hasta la forma como se elaboran las correspondientes declaraciones, pasandopor los cambios introducidos a la legislación, que para la vigencia fiscal de 1992 son particularmente importantes por el hecho de estar de por medio una completa reforma tributaria.
Uno de los argumentos aducidos por los críticos del Gobierno es, precisamente, que la reforma abrió una gran tronera al permitir que los contribuyentes descuenten del impuesto sobre la renta el 100 por ciento del impuesto de ventas pagado en la adquisición de activos fijos. Las solicitudes de descuento recibidas por la Administración de Impuestos en los dos primeros bimestres han sido, sin embargo, bastante reducidas y eso hace pensar al Gobierno que por ese lado no tendrá ningún problema. O que si lo tiene sus dimensiones serán muy reducidas y no será, en todo caso, "el verdadero problema".
Otra de las hipótesis aducidas es que al hacer las proyecciones de recaudo para 1993 las autoridadcs no tuvieron encuenta el aumento en las retenciones aplicado por el Gobierno el año pasado. Como la retención en la fuente es en realidad un pago anticipado, entre mayor sea ésta, menor el saldo por pagar en la vigencia siguiente. Eso lo acepta el Gobierno, y piensa que es parte de la explicación. Pero no la más importante, puesto que si bien es cierto que el aumento en las retenciones en 1992 pudo halar hacia abajo los saldos por pagar, la reforma tributaria compensó buena parte de ese efecto con la creación de una contribución especial equivalente al 25 por ciento del impuesto neto de renta, que pesa mucho a la hora de calcular los anticipos incluidos en las cuotas por pagar.

AJUSTES POR INFLACION
El punto álgido parece estar, entonces, en la aplicación del sistema de ajustes por inflación. Pero, contrario a lo que se pensó en un principio, lo que está en cuestión no es la naturaleza misma del sistema, ni su bondad, sino los que podrían llamarse "mecanismos de defensa" utilizados por las empresas para prevenirse eontra un aumento "inmoderado" en los impuestos, ante los estimativos hechos por las autoridades en el sentido de que el sistema de ajustes por inflamación le reportaría al fisco un resultado positivo del orden de 100.000 millones de pesos.
El Gobierno comenzó a ser consciente a mediados de diciembre del año pasado, de que no podría recaudar esa cifra, pues por una decisión de la Corte Suprema de Justicia que declaró inconstitucional el decreto 2911 de 1991, mediante el cual se reglamentaban los ajustes por inflación- se le dio a los contribuyentes la posibilidad de aplicar un elevadísimo descuento sobre las ganancias atribuibles a la inflación.
Pero ante la decisión de la Corte era poco lo que podía hacer, distinto a esperar que de todas maneras el sistema le pudiera reportar algunos beneficios o que, en el peor de los casos, resultara neutro desde el punto de vista tributario.
Los resultados obtenidos hasta ahora en materia de recaudos indican, sin embargo, que no solamente no fue positivo-o neutro-, sino que parece haber afectado la base tributaria misma, pues de acuerdo con las primeras cuotas pagadas y a pesar de que el año pasado no fue, ni mucho menos, malo para las empresas las utilidades gravadas, en términos reales, tienden a disminuir. Y es por eso que el ministerio sospecha, como lo dijo el titular en la ya mencionada entrevista,"que los contadores están siendo muy creativos en la aplicación del sistema", y que"es posible que estén ajustando los costos y no lo ingresos".
Una muestra basada en las declaraciones de los grandes contribuyentes de Bogotá que son responsables del 45 por ciento de lo que se recauda por cuotas en todo el país -encontró que las ventas de las empresas el año pasado habían crecido a un promedio del 24 por ciento nominal, mientras los costos -a pesar de que el índice de precios al productor del Banco de la República creció por debajo del 20 por ciento en 1992 lo habían hecho al 39 por ciento. Esa es una de las razones que han llevado al Ministro a pensar en que hay algo de "creatividad" en la elaboración de las declaraciones. Y a decir que habrá investigaciones.
Lo cierto del caso, sin embargo, es que independientemente de su origen hay un "hueco fiscal". Pero todo parece indicar que no es de las dimensiones con que aparecía al comienzo de la semana pasada y que se puede solucionar sin crear demasiados traumatismos en la ejecución del gasto público. Eso, al menos, es lo que piensa el Ministro de Hacienda. Y es por eso que, con el aval de la Junta Directiva del Banco de la República, se mantiene firme en sus proyecciones sobre el déficit fiscal y sobre el comportamiento gcneral de la economía en el 93, y asegura que todo el escándalo que se desató la semana pasada no pasó de ser "una tempestad en un vaso de agua".