No hay un solo norte

En 2004 la discusión pública sobre los riesgos, las oportunidades y el rumbo de la política comercial colombiana intentó salir del clóset. Después de 15 años de apertura económica, para el ciudadano común los temas de comercio exterior seguían siendo un misterio, al punto que, como dice un ex ministro, " algunos pensaban que Mercosur era un supermercado al sur de Bogotá o que el Grupo Andino era un conjunto de música típica de la cordillera de los Andes". Las negociaciones del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que comenzaron en mayo de este año y deben concluir entre febrero y marzo de 2005, revivieron debates que inexplicablemente el país aplazó durante años. ¿Existe un plan ordenado y coherente en la estrategia que ha emprendido Colombia de abrir mercados? ¿Qué sectores podrán competir exitosamente en el exterior? ¿Se justifica seguir protegiendo a algunos productos agrícolas así no sean competitivos? ¿Tiene Colombia las carreteras, los puertos y las aduanas que necesita para crecer a punta de exportaciones?

Las mismas preguntas surgieron a comienzos de los 90, cuando el entonces presidente César Gaviria dio un giro de 180 grados a la política comercial del país. Llegaron los tiempos de la apertura económica, la integración con los países vecinos y las preferencias arancelarias que le otorgaron Estados Unidos y la Unión Europea a Colombia. Los resultados de esa transformación son por lo menos mediocres, pero dejan valiosas lecciones sobre qué esperar y qué no de un acuerdo como el TLC.

En primer lugar, queda claro que bajar aranceles o poder entrar con ventajas a otros mercados no es una estrategia que por sí sola cree empleos, ni reduzca la pobreza, ni mucho menos exima a las autoridades económicas de mantener un entorno estable. Quienes le achacan a la apertura todos los males que ha padecido la economía colombiana en los últimos años olvidan que en otros frentes ni el gobierno ni los empresarios han hecho toda la tarea. El desmedido aumento del gasto público en la década pasada no se tradujo en la misma proporción en más educación, salud u obras de infraestructura para los colombianos y por el contrario puso al país al borde del abismo cuando en 1998 los mercados internacionales le cerraron el crédito para financiar ese gasto.

De otra parte, al sector privado, salvo contadas excepciones, le ha faltado visión. Es cierto que recién inaugurada la apertura, los empresarios se enfrentaron a una desmedida revaluación del peso o que se les fueron cinco años intentando sobrevivir a la crisis de 1999. Pero también lo es que algunos sectores se demoraron en entender que pasar del cómodo proteccionismo estatal a un modelo de crecimiento orientado hacia afuera significaba "reemplazar un sistema en el cual las utilidades se obtienen en las antesalas ministeriales, gestionando incrementos de aranceles, por otro en el cual las utilidades se logran en la planta de producción, reduciendo costos e incorporando innovaciones tecnológicas", dice el ex ministro Rodrigo Botero. De nada sirve tener acceso gratis a un mercado si no hay empresarios que aprovechen esa oportunidad.

Esto es evidente al revisar los logros obtenidos durante los 14 años en que Colombia ha gozado de preferencias arancelarias con Estados Unidos, primero a través del Atpa y luego, desde 2002, del Atpdea. De los casi 5.800 productos que podrían entrar sin aranceles a ese país, sólo las flores y, en los últimos dos años, las confecciones han conseguido construir una posición sólida en el mercado estadounidense. ¿Qué pasó con el resto? Es importante saber por qué otros sectores cobijados por las preferencias no las aprovecharon, pues mantenerlas es uno de los principales objetivos del gobierno colombiano en las negociaciones del acuerdo bilateral con Estados Unidos.

Se dice que como son beneficios temporales (el Atpdea vence en diciembre de 2006), otorgados unilateralmente por el Congreso norteamericano, los empresarios no se arriesgan a invertir en nuevos negocios de exportación. "Eso choca con la realidad del sector floricultor", dice el ex ministro de Comercio Carlos Ronderos, o con el dinamismo de los empresarios centroamericanos "que a la sombra de un régimen similar de preferencias con el mismo carácter temporal lograron un mejor desempeño en 58 sectores en los que Colombia perdió participación".

Frente a estos resultados surge otro interrogante: ¿será que la eliminación definitiva del 3 por ciento de arancel que en promedio aplica Estados Unidos a sus importaciones hace la diferencia para que, cuando comience a regir el TLC, los productos colombianos entren masivamente al mercado gringo? Por supuesto es mejor entrar gratis que pagando aranceles, más aún cuando los centroamericanos o los chilenos ya consiguieron ese mejor acceso. Pero justamente porque otros países ya firmaron tratados similares con Estados Unidos y hay varios más en fila para hacerlo, las ventajas arancelarias que podrían conseguirse en el acuerdo bilateral que negocia Colombia no tendrán el gran impacto sobre el crecimiento exportador que algunos vaticinan. Influye mucho más tener una tasa de cambio estable, unos empresarios dispuestos a cambiar sus negocios para orientarlos hacia el mercado estadounidense o unos puertos y unas carreteras que reduzcan los costos de transporte de los productos exportables.

El balance de la apertura y sus enseñanzas también debe incluir los resultados de la integración de Colombia con sus vecinos, en particular con la Comunidad Andina. Las exportaciones colombianas a esta región se multiplicaron por cinco, al pasar de un promedio de 365 millones de dólares anuales en la década de los 80 a más de 1.800 millones al año en los últimos 12 años. El comercio con Venezuela, a pesar de sus altibajos y de medidas poco amigables del gobierno de Hugo Chávez como las restricciones al transporte terrestre en la frontera, permitió en gran medida que las ventas externas de Colombia no se limitaran a los tradicionales petróleo, café y carbón. Industrias como la automotriz, la petroquímica o la de alimentos encontraron en el vecino país un mercado atractivo en el que pueden competir. Que el país haya diversificado sus exportaciones a través de la unión con sus socios andinos es un logro que no se puede despreciar a la hora de decidir las movidas futuras de la política comercial colombiana.

Matrimonio por conveniencia

Con estas lecciones en mente, Colombia enfrenta el reto de lograr un tratado con Estados Unidos favorable a sus intereses. Es el paso más importante en el camino hacia la inserción en el comercio mundial. Y aunque era previsible que el país mirara en esa dirección, pues Estados Unidos es de lejos su principal socio comercial y el mercado más grande del hemisferio, a finales de 2003 se 'alinearon los astros', para que ese viejo anhelo se convirtiera en realidad.

Las dificultades en las negociaciones del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas (Alca) -que reúne a las 34 democracias del continente- llevaron al gobierno de Washington a impulsar acuerdos con los países que quisieran montarse en ese tren. Hacerlo significaba aceptar, por ejemplo, que las negociaciones abordarían temas como el de propiedad intelectual -vital para los estadounidenses-, pero que dejarían por fuera el desmonte de las millonarias ayudas internas que les da Estados Unidos a sus agricultores, el principal escollo de todas las conversaciones de libre comercio en el mundo.

El rechazo de países como Brasil a que esa fuera la partitura en el Alca alejó la posibilidad de llegar a un acuerdo hemisférico, pero aceleró la estrategia estadounidense de negociar tratados bilaterales. A esta 'carambola' se sumó la cercanía política de los gobiernos de Colombia y Estados Unidos, afianzada con la reelección de George W. Bush en noviembre pasado.

En este escenario y después de seis reuniones de los equipos negociadores, 2005 será la hora de las decisiones sobre los puntos más polémicos del TLC. Uno de ellos será el mecanismo que se acuerde para proteger ciertos productos agrícolas, como el maíz o la soya, que aunque no son los que generan más empleo en el campo colombiano, sí se enfrentan a los precios artificialmente bajos de sus competidores gringos, beneficiarios de ayudas y subsidios por cerca de 60.000 millones de dólares anuales. También esta el lío de la propiedad intelectual y sus efectos sobre el acceso de los colombianos a medicamentos genéricos.

La discusión se calentará y pasará de la mesa de los técnicos al despacho de los ministros y los pasillos del Congreso norteamericano, donde el gobierno y los gremios colombianos han venido realizando una intensa gestión de cabildeo. Finalmente son los senadores y representantes estadounidenses quienes deben aprobar o rechazar, sin posibilidad de enmienda, el texto final del tratado. No es un trámite fácil, pues además de la sensibilidad que despiertan en algunos de ellos los temas ambientales y laborales, es bueno recordar que los estados que le dieron la victoria a Bush en las pasadas elecciones presidenciales son justamente los que más subsidios agrícolas reciben.

En Colombia, el TLC deberá ser aprobado primero por el Congreso y luego pasará a revisión en la Corte Constitucional. Tampoco aquí puede darse por hecho que el acuerdo será ratificado, lo que obligaría al gobierno a volver a la mesa de negociaciones para hacer los ajustes necesarios. El 'cedazo' del Congreso y la Corte debería tranquilizar, al menos sobre el papel, a quienes temen que el equipo negociador colombiano haga concesiones de última hora para asegurar la firma del tratado.

Si este llega a feliz término, cambiaría para siempre el mapa de las relaciones comerciales colombianas. En este complicado ajedrez, todas las movidas tienen repercusiones y no siempre resultan compatibles entre sí. En primer lugar, el TLC tendrá efectos sobre el comercio entre los países de la Comunidad Andina. No hay que olvidar que aunque Colombia, Ecuador y Perú son vecinos en la mesa de negociación con Estados Unidos, cada uno firmará su propio acuerdo bilateral. Además, claro está, de que Venezuela y Bolivia se quedaron por fuera de la fiesta.

Muchos productos norteamericanos competirán en igualdad de condiciones, es decir, sin aranceles, con los fabricados en la región, lo cual probablemente hará que algunas empresas prefieran importarlos, más baratos, de Estados Unidos. Esto, en principio, es bueno para las compañías colombianas que importan materias primas, pero otras que venden sus mercancías en Ecuador y Perú podrían salir afectadas.

De otra parte, los diferentes acuerdos comerciales con distintos países o regiones, cada cual con sus condiciones específicas, representan una complicación adicional para las empresas colombianas. Para exportar, por ejemplo, una autoparte a Estados Unidos sin aranceles, ésta debe tener determinado porcentaje de insumos nacionales (lo que los expertos llaman normas de origen), distinto al que le exigen Venezuela, México o Mercosur. Pero la planta de producción es una sola y fabrica autopartes en serie, por lo que las diferencias en temas como normas de origen o requisitos técnicos, entre otros, son un obstáculo. Por eso, dice la ex ministra Marta Lucía Ramírez, "Colombia debería liderar las negociaciones del Alca, pues este acuerdo pondría una sola sombrilla al comercio del continente y facilitaría la administración de las exportaciones".

¿Qué sigue ahora? El gobierno propuso hace pocos meses una agenda de acuerdos comerciales en los que aparece en primer lugar la Unión Europea, que, según han dicho sus voceros arrancará a discutir un tratado con la Comunidad Andina apenas concluyan las negociaciones que actualmente adelanta con Mercosur. También están en la lista Canadá, Panamá y Japón. Es sin duda importante ampliar los lazos comerciales con otros mercados, pero hay que saber hacerlo, es decir, tener claro qué busca -y que pierde- el país con cada acuerdo que firma. Colombia no puede navegar por el mar de la globalización, diciéndole a todo el mundo que sí, sin tener una ruta definida.

* Periodista de SEMANA