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| 12/9/1996 12:00:00 AM

LA CONSPIRACION CLIENTELISTA

El constitucionalista Manuel José Cepeda, uno de los padres de la Constitución de 1991, analiza los cambios que le está introduciendo el Congreso a la Carta.

LA CONSPIRACION CLIENTELISTA LA CONSPIRACION CLIENTELISTA
Toda suerte de hechos y debates han distraído la atención de la opinión pública sobre un hecho político fundamental: la contrarreforma del gobierno se hundió en la Cámara de Representantes. Increíble, pero cierto. Es verdad que ésta aprobó un proyecto, pero éste es completamente distinto aldel gobierno. También es una contrarreforma, pero diferente. Es la contrarreforma de las maquinarias partidistas tradicionales, mientras que la del gobierno era la del regreso a un presidencialismo centralista a la vez ineficaz y autoritario, acompañado de concesiones para los amigos y látigo para los demás. Sin embargo, sería prematuro que los partidarios de la Constitución de 1991 cantaran victoria. La contrarreforma que salió de la comisión primera de la Cámara, y que posteriormente aprobó la plenaria a pupitrazo, es más peligrosa porque no cae en el constitucionalismo ingenuo. En esencia, mediante una telaraña institucional hábilmente tejida, cierra los espacios políticos abiertos por la Constitución de 1991. Los esfuerzos de los ponentes por impedir una contrarreforma, aunque fueron exitosos en varios temas, no lograron contener la avalancha de puntillazos clientelistas. Miremos, primero, cómo se desmoronó la Contrarreforma gubernamental y qué queda de ella.La contrarreforma del gobiernoEl proyecto gubernamental dista mucho de ser una simple colcha de retazos o un conjunto de ajustes superfluos, como lo sostuvieron numerosos comentaristas. Es en realidad una contrarreforma al menos a tres aspectos claves de la Constitución de 1991.Primero, mientras que la Constitución de 1991 buscó fortalecer a los diversos órganos y entidades del Estado, el proyecto gubernamental pretende aumentar el poder presidencial a costa de las demás ramas del poder público. Parecería inspirado en la idea de que, volviendo eunucos a la justicia y al Congreso, el presidente dejaría de ser un poder eunuco, según la expresión de un connotado ex ministro. Por eso el proyecto gubernamental debilita la justicia: traslada al Ejecutivo funciones de investigación criminal, faculta al Presidente para nombrar el reemplazo del Fiscal General elegido por la Corte Suprema y reduce las atribuciones y el estatus de la Corte Constitucional.El proyecto también debilita al Congreso: reduce a su más mínima expresión sus funciones de control político durante los estados de excepción y atribuye al Presidente importantes competencias legislativas, tanto en materia penal como en creación de burocracia y modificación del presupuesto. Otros entes constitucionales también son afectados por esta extraña idea de fortalecer al Estado emasculando a sus órganos. El Banco de la República dejaría de tener competencia exclusiva para fijar el régimen de control de cambios en beneficio, claro está, del Presidente, y las comisiones regulatorias perderían razón de ser, puesto que el Presidente recibiría la facultad de regular, planear e intervenir, todo por decreto y sin necesidad de ley previa, los servicios públicos.El segundo aspecto de la contrarreforma gubernamental ha sido el más comentado. Se trata del regreso, camuflado pero rápidamente descubierto, al Estado de sitio anterior a 1991. A mi manera de ver, el proyecto gubernamental representa un retroceso aún mayor. En efecto, el Presidente, los ministros y los funcionarios, civiles o militares, dejarían de ser responsables judicialmente "por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades" conferidas durante un estado de excepción. Esto, porque el principio de responsabilidad judicial, tanto civil como penal, durante situaciones críticas excepcionales, introducido en 1910, es modificado en el proyecto gubernamental. La responsabilidad pasaría a ser sólo "ante el Congreso". Además de abrir un enorme boquete para arbitrariedades y atropellos de toda especie, este 'ajuste' representa una contrarreforma a más de 85 años de tradición constitucional. Desde esta perspectiva, las ideas del general Reyes quedan en la misma canasta que las de los constituyentes de 1991: ambas se apartan de la ahora añorada estirpe autoritaria de la Constitución de 1886. Pero los llamados ajustes puntuales no paran ahí. El proyecto gubernamental crea un nuevo estado de excepción, intermedio entre la guerra exterior y la conmoción interior: el estado de prevención de la guerra, que facultaría al Presidente a dictar medidas para evitar un conflicto armado internacional, las cuales pueden ser obviamente de carácter interno.El tercer embate del proyecto gubernamental contra la Constitución está dirigido a las reglas de juego político. So pretexto de avanzar en la reforma política, el proyecto beneficia a las maquinarias clientelistas: no contempla la financiación de los candidatos independientes, unifica el calendario de las elecciones de Congreso y de todas las territoriales, crea circunscripciones territoriales para la elección de buena parte del Senado, restablece la práctica de 'invitar' a los funcionarios públicos a financiar al político que los hizo nombrar, y al permitir la moción de censura contra los funcionarios del gabinete del gobernador o del alcalde, fortalece la posición de los gamonales locales. Pero fue poco lo que sobrevivió de la contrarreforma gubernamental en la Cámara. Esta no aprobó el incremento del poder presidencial a costa de la justicia, el Congreso, el Banco de la República y las comisiones con facultades regulatorias. Tampoco tocó el Estado de conmoción interior. Además de rechazar el retorno a un presidencialismo excesivo, la Cámara rechazó muchas otras propuestas del gobierno: no modificó la extinción de dominio, no exigió la democratización en los partidos políticos, dejó intacta la tutela, mantuvo la prohibición de que funcionarios públicos hagan donaciones a las campañas, impidió que la terna para la elección del Procurador General fuera integrada exclusivamente por candidatos del Presidente y no creó la figura de la moción de censura a nivel departamental y municipal, entre otras. La contrarreforma clientelista¿Qué quedó entonces de la contrarreforma gubernamental? En esencia, lo que beneficia a las maquinarias políticas territoriales, complementado con una serie de reformas fabricadas a las volandas en el seno del Congreso con ese mismo fin. Se desmoronó la contrarreforma del Ejecutivo, de corte presidencialista, y surgió una nueva, la del Congreso, de corte clientelista. Ambas tienen algo en común: defienden los intereses de sus promotores, sin pudor alguno ni miramientos de ninguna naturaleza. Y como ambas dependen del apoyo del otro, la del Ejecutivo concede beneficios a las maquinarias políticas y la del Congreso deja unos cuantos anzuelos atractivos para el gobierno (estado de prevención de guerra, responsabilidad del Ejecutivo tan sólo "ante el Congreso", exclusión del control de la Corte Constitucional sobre los decretos que declaren un estado de excepción).

Aunque fue armada a punta de proposiciones sustitutivas separadas, la contrarreforma que pasó al Senado tiene un propósito coherente. Con ella se busca perpetuar el bipartidismo asentado en maquinarias territoriales, con predominio liberal y contentillo al conservatismo. Es claro que lo más tradicional de la clase política no quiere correr riesgos en las próximas elecciones, así éstos sean menores puesto que _deplorablemente_ la sociedad civil parece fatigada en su intento por despertar, y alicaída, después de un corto vuelo contra el presidente Samper. Miremos cómo, con esta segunda contrarreforma, se cierran espacios políticos y se consolida el poder de una clase política electorera. La 'conspiración clientelista' tiene cuatro patas. La primera es la financiación de las elecciones. No se prohíbe el sistema de contribuciones privadas, con todos sus vicios, secuelas de corrupción e influencia del narcotráfico. Tan sólo se dice, tímidamente, que la ley podrá establecer limitaciones y prohibiciones en esta materia. En cambio, la asignación de dineros públicos para financiar a los candidatos, no se deja a futuras leyes o resoluciones del Consejo Electoral. La misma Constitución obligaría a financiarlos. Pero no todos serían beneficiados, claro. Sólo lo serían "los candidatos oficiales de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica" que se postulen a la Presidencia y al Congreso. Quedan excluidos los candidatos independientes y los suprapartidistas. Quizás puedan obtener unos pocos pesos si consiguen el apoyo de un elevado número de electores. Es más. Es bien probable que quedemos en el peor de los dos mundos: reembolso estatal completo de los gastos de los candidatos, después de que éstos hayan recibido cuantiosas donaciones particulares. Es decir: riesgos de corrupción, cubiertos por un seguro integral del Estado. A nivel local y departamental la cosa es también preocupante. No se abre ni la más pequeña rendija a la financiación de candidatos cívicos a las alcaldías o gobernaciones, ni tampoco de movimientos sociales de base. La ley sólo podrá disponer que la financiación estatal vaya a los candidatos de los partidos y movimientos políticos registrados con personería jurídica. Además, el enfoque del sistema es contrario a la institucionalización de los partidos. Aun en la presidencial, la financiación, pública o privada, llega al bolsillo de los candidatos, no a la tesorería central del partido o movimiento nacional. Es la francachela de las facciones locales. Es la utilización de un mecanismo de modernización política para institucionalizar la atomización de los partidos en beneficio del caciquismo. Se cierra con broche de oro. En el proyecto aprobado se dice que "los partidos políticos (...) no pueden tener sino candidatos oficiales" (Art. 5). Como quien dice, quedan prohibidas las candidaturas multipartidistas o de coalición.La segunda pata de la conspiración clientelista es la modificación de temas claves del régimen electoral. Aunque no se unifica el calendario electoral, todas las elecciones ocurrirán cada cuatro años en el lapso de pocos meses: Congreso, en febrero; alcaldes, gobernadores, concejales y diputados, en marzo; Presidente, en mayo. En la práctica, todas las campañas coincidirán, bajo el predominio publicitario de la presidencial, sea con consulta interna o sin ella. Esto ahogará el espacio para los temas locales, conquista de la elección popular de alcaldes. Con un elemento adicional. Las maquinarias políticas estarán realmente presentes desde las primeras elecciones, las de Congreso, pasando por las segundas, las de asambleas y concejos, hasta las últimas, cuando los candidatos presidenciales requerirán su apoyo. Este será aún más necesario _y costoso_ por la fatiga electoral. El voto obligatorio, previsto sólo para la presidencial, es un empujón más para contrarrestar esta fatiga de los electores, que será mayor en el voto libre, el cual, ante la andanada clientelista, seguramente no tendrá una alternativa presidencial sólida que respaldar. No sobra anotar que la experiencia de otros países con el voto obligatorio es la de que las tendencias tradicionales de votación se mantienen. Votan más, pero por las mismas fuerzas predominantes. La tercera pata de la arremetida clientelista es la partición burocrática. La instauración de la Corte o Tribunal de Cuentas no es otra cosa que la creación de cinco contralores que, además de paralizarse mutuamente en la toma de decisiones, se repartirán la apetecida y mamotrética burocracia de la actual Contraloría. Igualmente, la facultad de las asambleas y concejos para conminar a rendir cuentas a los jefes de entidades públicas, incluidos los de las seccionales de los establecimientos nacionales, Lejos de ser un sano instrumento de control político, es una poderosa herramienta de chantaje, para obtener puntos y contratos. Todo debe pasar por el cedazo contaminante de las maquinarias territoriales. La codicia clientelista no para ahí: el Congreso en pleno elegirá magistrados de la Corte de Cuentas, de la Corte Constitucional y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, así como Procurador General de la Nación y Defensor del Pueblo, por no mencionar al Designado a la Presidencia, que no tiene cuota ni poder. En resumen, todos ponen, todos ganan, todos comen. Finalmente, con una proposición de último minuto, vino el golpe de gracia: la reforma a la moción de censura a ministros entró a adobar la posibilidad de que los congresistas sean nombrados en empleos nacionales, incluido el de ministro. De aprobarse el proyecto, la posibilidad de ser nombrado y tomarse un botín haría que la tentación fuera irresistible, sobre todo porque para los congresistas será fácil tumbar ministros y, por ende, presionar el otorgamiento de favores. En efecto, el proyecto suprime dos controles a la moción de censura que hasta la fecha han mostrado su eficacia. La moción de censura ya no tendrá que ser aprobada por mayoría absoluta de miembros. Bastará la mayoría simple. Además, el ministro caerá si la moción es aprobada en cualquiera de las dos Cámaras, mientras que la Constitución de 1991 exige que lo sea en una reunión conjunta del Congreso en pleno. Por esta vía se llegará a la institucionalización de la ingobernabilidad o de la manguala nefasta.¿Cuál de las dos contrarreformas, la del Ejecutivo o la del Congreso, será la que finalmente adoptarán las Cámaras? Esperemos que ninguna, y que la sociedad civil y los congresistas que se oponen a ellas logren pararlas. Paradójicamente, el telón de fondo de los escándalos de corrupción está haciendo las veces de cortina de humo. Lo que sigue estando en juego es: quién manda hoy y quién mandará mañana.

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