El atajo de Commsa

No cabe duda de que se trata de uno de los "chicharrones" más grandes con los que ha tenido que lidiar el presidente Alvaro Uribe. La concesión vial del Magdalena Medio ha sido un verdadero dolor de cabeza para los dos últimos gobiernos, por las multimillonarias demandas a que dio lugar, y por las investigaciones que originó en la Fiscalía, la Contraloría y la Procuraduría. También lo ha sido por las enormes presiones políticas y diplomáticas que ha enfrentado el gobierno nacional desde el día en que decidió terminar unilateralmente un contrato a la Sociedad Concesionaria del Magdalena Medio (Commsa), una empresa de verdaderos pesos pesados.

Se trata de una compañía con 12 socios, de los cuales 5 son españoles. Uno de los mayores accionistas ibéricos es ACS, una de las primeras constructoras de ese país, que además está presente en 35 naciones. Su presidente es Florentino Pérez, conocido públicamente por ser también el presidente del Real Madrid. Otros socios españoles son Sacyr, que es otra constructora importante, el Banco Santander Central Hispano y la Empresa Nacional de Autopistas (ENA). Entre los principales accionistas colombianos están el IFI y tres empresas llamadas Castro Tcherassi, Equipos Universal y Gercon. El socio principal de ésta última es el industrial barranquillero Julio Gerléin.

Después de más de tres años de litigios, en diciembre pasado el gobierno llegó a un acuerdo preliminar con Commsa, que deberá ser ratificado por un Tribunal el próximo mes de febrero. En ese momento se conocerá el desenlace de esta accidentada y controvertida historia.



La primera via

El 13 de febrero de 1997 el Instituto Nacional de Vías (Invías) abrió un concurso internacional para adjudicar, bajo la figura de concesión, una de las carreteras más importantes y estratégicas del país. El ganador debería recuperar y mantener la vía actual que conduce de El Vino, en cercanías de Bogotá, hasta la población de San Alberto, Cesar, en la Costa Atlántica; un trayecto de 621 kilómetros. Así mismo, el contrato contemplaba la construcción de un tramo enteramente nuevo, entre Tobia Grande, en cercanías de Villeta, Cundinamarca, y Puerto Salgar en el Magdalena Medio. Este nuevo trayecto, que incluía varios túneles, acortaba en 33 kilómetros y casi dos horas el viaje entre Bogotá y Puerto Salgar, que queda en el camino a Medellín y a la Costa (ver mapa).

El valor de las obras se calculó en su momento en 425 millones de dólares. Como era imposible recuperar una inversión de ese tamaño únicamente con el recaudo de los peajes, el Invías tenía que aportar dinero al proyecto. En la licitación, el que exigiera un menor aporte estatal ganaba más puntos.

En los días previos a la adjudicación circuló el rumor de que Commsa ofrecería unos precios y unas condiciones muy favorables para el Estado con el fin de ganarse la licitación, y después trataría de cambiar el trazado de la carretera para que ésta resultara más barata. Ante esta situación, el entonces director del Invías, Guillermo Gaviria (el asesinado gobernador de Antioquia), les envió una carta a los representantes de Commsa para que aclararan si estaban dispuestos a hacer la vía tal como se describía en los pliegos. Respondieron por escrito que sí.

De los cuatro proponentes que hubo, Commsa exigió el menor aporte estatal (casi 70 millones de dólares menos que el segundo concursante más barato). Ganó en ese entonces la licitación y el 24 de noviembre de 1997, el Invías le adjudicó el contrato.



El tunel del tiempo

Tal como habían predicho sus competidores, al poco tiempo Commsa pidió al Invías autorización para cambiar el trazado, de forma que no tuviera que construir los túneles, que son la parte más cara de la obra. El Invías negó la solicitud con base en argumentos técnicos y jurídicos. Si la entidad cambiaba las reglas del juego sobre la marcha se exponía a que los perdedores de la licitación la demandaran.

El concesionario finalmente aceptó los planos originales e inició la construcción del tramo nuevo de Tobia Grande a Puerto Salgar el 31 de agosto de 1998. A partir de ese momento, Commsa se empezó a ver en aprietos para cumplir los compromisos que había adquirido en el contrato, que no eran pocos. Debía conseguir créditos por 315 millones de dólares y hacer aportes de capital propio equivalentes al 20 por ciento del total de las inversiones. Así mismo debía entregar una póliza de seguros para garantizarle al Invías que cumpliría sus obligaciones. Si Commsa llegaba a incumplir el contrato, debía pagar una multa multimillonaria. En ese caso lo único que tenía que hacer el gobierno era cobrar la póliza.

Un año después del inicio de la construcción, el Invías ya había desembolsado 77 de los 137 millones de dólares que debía aportar al proyecto. Era lo que correspondía según el cronograma. El concesionario, en cambio, había aportado apenas 2,8 millones de dólares. Y los créditos internacionales que se había comprometido a conseguir nunca llegaron. El Banco Central Hispano de España (antes de fusionarse con el Santander) se había comprometido inicialmente a financiar la obra, pero después consideró que no estaban dadas las condiciones pactadas para hacer los desembolsos.

Empezó entonces la cuenta regresiva para el fracaso de la concesión. A principios de 2000, el Invías consideró que Commsa había incumplido el contrato porque no había hecho los aportes de capital que le correspondían, ni conseguido los créditos, ni había empezado la parte más crítica de la obra, que eran los túneles. Cuando los funcionarios del Invías quisieron cobrar la póliza de cumplimiento del contrato se dieron cuenta de que ésta no existía. Para cumplir el requisito habían mandado una carta en la que anexaban la famosa póliza, pero después se supo que lo que había en el anexo era tan sólo un borrador.

En ese momento estalló el escándalo. El entonces ministro de Transporte, Gustavo Canal, se declaró engañado e instauró las acciones legales necesarias para cobrar la multa. El 2 de junio de 2000 el Invías declaró la caducidad del contrato, apoyándose en los incumplimientos de Commsa, y en diciembre del mismo año tomó posesión de la obra.

De ahí en adelante la historia se volvió jurídica. Commsa y sus socios presentaron ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca nueve demandas para tratar de anular la caducidad declarada por el Invías. Esta entidad, por su parte, inició un proceso ejecutivo ante el mismo tribunal para cobrar la multa.

La Fiscalía, de otro lado, abrió investigación contra varios de los accionistas de Commsa, entre otras razones por el presunto desvío de dineros públicos. La plata que aportó Invías al proyecto sólo se podía destinar a la construcción de la obra, pero el gobierno Pastrana acusó a Commsa de utilizarla para fines no autorizados, como carros lujosos y pasajes en primera clase para que sus socios fueran a las juntas directivas que se realizaban en Madrid. La Contraloría también inició una investigación para determinar si hubo allí un detrimento del patrimonio del Estado.

La controversia por estos dineros se hizo evidente más adelante, cuando Invías empezó a liquidar el contrato. Commsa presentó una relación de gastos por 120.000 millones de pesos, con corte a diciembre de 2000. Sin embargo, Invías sólo le reconoció obras ejecutadas por 65.000 millones y, por lo tanto, le exigió que reintegrara el dinero restante.



La conciliacion

Con la caducidad, los accionistas del consorcio enfrentan una sanción muy severa. No pueden volver a contratar con el Estado en cinco años y además tienen que ceder a terceros los contratos que tengan vigentes. De hecho, algunos de los socios de Commsa tenían a su cargo la recuperación de las mallas viales de Barranquilla y del Atlántico, y tuvieron que ceder los contratos a otras firmas a las que parecen estar vinculados, a juzgar por la coincidencia de nombres en las juntas directivas, según consta en los registros de Cámara de Comercio.

Para el Invías, la terminación del contrato representa la posibilidad de recuperar los dineros que aportó al proyecto y no se alcanzaron a invertir, y además cobrar una multa de varios miles de millones. Pero esto no sería inmediato. La actual directora del Invías, Alicia Naranjo, calcula que las demandas que hay en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca podrían tardar unos 10 años para resolverse. Lo mismo ocurre con las contrademandas de Commsa. De otro lado, para el Invías no es fácil cobrar las multas. Dos de los socios colombianos del consorcio están al amparo de la ley 550 de reestructuración económica. Los españoles son los accionistas de Commsa que más plata tienen, pero no existe un tratado entre Colombia y España que permita cobrar deudas de un país al otro en forma expedita.

Por todo esto, desde cuando empezaron los problemas jurídicos, el Invías y Commsa han tratado de llegar a un acuerdo. Durante la administración Pastrana no hubo ninguna propuesta de arreglo que el gobierno considerara aceptable desde el punto de vista técnico y financiero. Sin embargo, bajo el gobierno de Uribe hubo un acercamiento entre Invías y Commsa, que los llevó a firmar un acuerdo en diciembre pasado. ¿Cómo lo lograron?

"Lo primero que hay que aclarar es que el arreglo tiene dos instancias. Primero, Invías y Commsa llegan a un acuerdo, y después lo someten a consideración del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Si éste lo aprueba, queda en firme, decaen las demandas y contrademandas y se reanuda el contrato", explica José Gabriel Cano, vocero de Commsa, quien prefiere abstenerse de dar detalles sobre el contenido del acuerdo hasta que el Tribunal no se pronuncie al respecto en una audiencia que está programada para el próximo 19 de febrero.

Por su parte, Alicia Naranjo, directora del Invías, explica que el punto de partida de la negociación fue la multa a cargo Commsa. El monto de ésta equivale al aporte del Invías al proyecto. De los 137 millones de dólares que debía girar la entidad, sólo alcanzó a desembolsar 77 antes de la caducidad. Quedaron faltando 60 millones que estaban más adelante en el cronograma. En concepto del Invías, esto quiere decir que la multa es de 77 millones de dólares, aunque a algunos abogados les cabe la duda de si debe cobrar la totalidad de los 137 millones.

En todo caso, ¿cómo recupera el Invías los 77 millones de dólares? "Primero, los socios españoles de Commsa (Sacyr y ACS) se comprometen a aportar 20 millones de dólares al patrimonio autónomo que administra los dineros del proyecto. En segundo lugar se exime al Invías de hacer el aporte de 60 millones de dólares que le habían quedado faltando", explica Naranjo. De otro lado, en el acuerdo Commsa se compromete a subsanar las causales que dieron origen a la caducidad: entregar una póliza, hacer sus aportes de capital y conseguir los créditos (aunque por montos muy inferiores a los originalmente pactados).

Como parte del arreglo se modifica el trazado de la nueva vía entre Tobia Grande y Puerto Salgar. Aquí el punto más difícil son dos túneles, uno de 6,3 kilómetros y otro de 5,3 kilómetros. Para el primero, Commsa se compromete a rehabilitar la serpenteada vía que va de Villeta a Utica para que funcione como variante. Y sólo se compromete a construir el túnel cuando el tráfico de la concesión alcance los 13.500 vehículos diarios o, a más tardar, en 2009. La fórmula para el segundo túnel es similar, sólo que el plazo máximo para iniciar la construcción se extiende hasta 2015.

Se respeta entonces la esencia del trazado original, aunque sigue habiendo lugar para las dudas. Quienes conocen estos proyectos saben que la diferencia entre hacer un túnel hoy y dentro de 10 años es del cielo a la tierra desde el punto de vista financiero. Por eso en el propio gobierno hay quienes ven con buenos ojos el hecho de que se logre un acuerdo, pero consideran que se podrían lograr unos términos más favorables para la Nación.

Aunque el acuerdo exime al Invías de poner los 60 millones de dólares que le faltan, la entidad de todas maneras le tendría que meter plata fresca al proyecto indirectamente. En virtud del acuerdo se instalaría un nuevo peaje que no estaba contemplado en los pliegos originales. No hay que olvidar que los peajes son una renta que pertenece en principio a la Nación, y en este caso se le estarían cediendo al concesionario los recaudos de un peaje adicional.

De otro lado, cuando el Invías tomó posesión de la obra en diciembre de 2000 había un saldo de 86.000 millones de pesos en el patrimonio autónomo que administra los recursos del proyecto. En los tres años que estuvo parada la obra por el incumplimiento del contratista hubo rendimientos financieros por cerca de 24.000 millones de pesos. Con el arreglo, el Invías no sacaría esa plata sino que la dejaría para ayudar a financiar las obras, lo cual constituye, en opinión de muchos, un aporte adicional.

Otro punto muy importante del acuerdo es que abre la posibilidad de que los socios españoles se salgan de Commsa. Este punto es crucial porque en los pliegos originales de la licitación se pedía que en el consorcio hubiera alguien con experiencia certificada en construcción de túneles, y los que la tenían eran precisamente los españoles. El acuerdo sin embargo establece que los socios que lleguen deben cumplir los mismos requisitos.

A pocas semanas de la revisión del acuerdo en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca hay gran expectativa por el epílogo de la historia de la concesión más accidentada de los últimos tiempos. Si se hubiera cumplido el cronograma original, las obras y los túneles se hubieran podido inaugurar en agosto de 2002, al posesionarse el presidente Uribe. Pero ha pasado el tiempo y el grueso de la obra sigue en el papel. Se abren ahora dos caminos para el desenlace de la historia. Uno es el de los pleitos y, eventualmente, la convocatoria de un nuevo concurso para hacer la obra. Otro es el del acuerdo, si el Tribunal así lo decide. Este camino aliviaría la presión diplomática sobre el gobierno colombiano, pero no estaría exento de polémica. La parte más importante de la obra se aplazaría una década y a los colombianos les tocaría cruzar los dedos para que, quien quiera que sea el presidente en 2015, no decida cambiar nuevamente el cronograma o el trazado de la carretera.