EL COLAPSO DE BOGOTA

BOGOTA ESTA AL BORDE DE LA QUIEBRA. Aunque la resurrección del impuesto de valorización por beneficio general, que parece posible por un fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, le podría dar un respiro a la ciudad, estaría lejos de resolver sus problemas financieros, que son muchos y muy graves. A tal punto que, por primera vez en la historia de la ciudad, varias entidades crediticias le han frenado sus desembolsos por falta de garantías generales y no por el incumplimiento de una empresa individual.
Findeter suspendió desde mayo los giros correspondientes a un crédito para el plan vial. El Banco Mundial amenazó con suspender en octubre los desembolsos de un préstamo al Acueducto y aplazó el estudio de otro destinado a financiar el plan de troncales. Y Planeación Nacional, garante de los créditos del Distrito, le puso un ultimatum al alcalde: o somete la ciudad a un rígido programa de ajuste, o le quita su respaldo.
Eso es lo que diferencia la crisis actual de todas las que había sufrido la ciudad. Bogotá se está quedando físicamente sin plata, porque los ingresos corrientes no alcanzan para cubrir los gastos de funcionamiento y de inversión que requiere la ciudad y las fuentes de financiación se estan secando.
Según un documento presentado la semana pasada por el alcalde Jaime Castro a la Comisión de Presupuesto del Concejo de Bogotá, el déficit fiscal de la capital llegará este año a 250 mil millones de pesos. Y eso lo están sintiendo ya los ciudadanos en su vida cotidiana: en obras inconclusas como la Troncal de la Caracas, en el deterioro físico de la ciudad y la proliferación de huecos, en el aumento alarmante de la inseguridad, en el agudizamiento de las tradicionales carencias de Bogotá en materia de salud y educación, y en el inminente cierre de los parques recreacionales que rodean la capital.
Ninguno de los alcaldes que ha tenido la ciudad en los últimos 10 años comenzó su administración con una situación boyante. Por eso se tenía la impresión de que los problemas financieros de la capital eran crónicos, pero manejables. Todo parece indicar, sin embargo, que la situación tocó fondo.
Y que lo hizo, precisamente, porque ninguno de los alcaldes anteriores afrontó con decisión el problema financiero de la ciudad y casi todos optaron por basar su administración en programas de carácter marginal y bajo costo, pero con un alto rendimiento desde el punto de vista de la opinión, como ciclovías, Cais, conciertos, Camis o Cades. Poco hicieron, en cambio, por atacar las causas del problema: el agotamiento de las fuentes tributarias de la ciudad, el desbordamiento del gasto que tiene un alto contenido político, como se analiza en un recuadro adjunto- y el modelo de financiación de la ciudad.
La primera razón de la crisis financiera que atraviesa Bogotá son los impuestos. Y lo son porque, dada la gran sensibilidad de la gente a su aumento, las últimas administraciones de la ciudad no han hecho ningún esfuerzo en materia tributaria. Y no lo han hecho, en buena parte, porque su elevado costo político es difícil de compensar en un gobierno que apenas dura dos años. Tan costoso, que ni siquiera el actual Alcalde, a pesar de tener claro el diagnóstico, se atreve todavía a proponer un incremento de impuestos. Lo cierto del caso, sin embargo, es que Bogotá ha ido perdiendo participación en el total de impuestos municipales recaudados en el país. De acuerdo con el informe final de la Misión para la Descentralización constituida en el gobierno de Virgilio Barco, la ciudad pasó de captar el 45 por ciento del agregado de impuestos municipales en 1980 al 37 por ciento en 1990.
Y su esfuerzo tributario actual -medido en términos de la participación de los impuestos en el producto de la ciudad es practicamente similar al de 1961.
Más que problema de tarifas, sin embargo, en algunos casos el problema es de administración. Uno de los casos mas dramáticos, sin duda, es el del impuesto predial. Pese a todos los "esfuerzos" que se han hecho en los últimos años, Bogotá no cuenta todavía con una base catastral adecuada para captar el impuesto. Hay mas de 300.000 predios en Bogotá sobre los cuales no se tiene ningún tipo de control, porque no forman parte del catastro. Y aquellos que si están registrados lo están por un valor tan bajo que el avalúo promedio de la ciudad no supera hoy en día los dos millones y medio de pesos. Y así de reducido es el recaudo. Medellín, por ejemplo, con casi la mitad de los predios, recauda casi tanto como la capital por concepto del impuesto predial.
Y no siempre la falta de esfuerzo tributario de la capital se ha debido a la falta de voluntad de los alcaldes. Basta mencionar el caso de la financiación de las obras del Plan Vial de la ciudad.
Hasta 1990, el impuesto de valorización sólo había cubierto el 23 por ciento de las inversiones del Instituto de Desarrollo Urbano y, como se dijo, las fuentes de financiación externa eran cada vez más esquivas y costosas. Por eso la administración Caicedo Ferrer presentó el proyecto de impuesto de valorización por beneficio general, que fue suspendido por demandas de inconstitucionalidad. Y eso significó, para la presente administración, un hueco de 48.000 millones de pesos en el presupuesto de 1992. Un hueco que no se podrá llenar, porque de quedar en firme el fallo del Tribunal, los primeros ingresos por valorización sólo entrarán en 1993.
Con todo, la baja dinámica de los impuestos no es la razón principal del enorme desequilibrio fiscal que presenta la ciudad. De acuerdo con un documento preparado por Hernando Gómez Buendía, asesor del alcalde Jaime Castro, "la raíz básica del problema es que los gastos totales de la capital han tendido a crecer más rápidamente que sus ingresos". Y lo han hecho por varias razones, pero principalmente por el crecimiento orgánico de la administración distrital, el crecimiento burocrático de las entidades y las convenciones colectivas firmadas con los sindicatos de las empresas públicas de la ciudad.
Estos últimos, en particular, se han convertido en una verdadera plaga para la ciudad. Las prestaciones sociales de los 43.000 trabajadores de planta que tiene el Distrito Capital valen más que todo el presupuesto para la ejecución de los programas destinados a erradicar la pobreza de la ciudad, que es la más grande del país en términos absolutos. Según Gómez Buendía, "los costos laborales de Bogotá han experimentado un incremento del ocho por ciento anual, en términos reales, entre...

1985 y 1992, y en algunos casos ese crecimiento ha sido ruinoso para la entidad en cuestian; en la Empresa de Acueducto y Alcantarillado, por ejemplo, los costos laborales pasaron de un 65 a un 81 por ciento de los ingresos totales en el mismo lapso". Y no es el único caso: la Secretaría de Salud del Distrito se gasta mensualmente 1.800 millones de pesos en burocracia y sólo 400 millones de pesos en medicamentos y dotación para hospitales y centros de salud, y la Caja de Vivienda Popular gasta más en pagar a sus empleados que en construir soluciones habitacionales para la capital.
La tercera causa del problema es el cambio en el modelo de financiación de la ciudad. De 1980 en adelante, y al igual que pasó en casi todos los países de América Latina, Bogotá contrató créditos muy voluminosos y de muy corto plazo, que rápidamente se convirtieron en una pesada cara financiera para la ciudad.
"Las costosas ampliaciones la estructura de servicios físicos durante la primera mitad de los años 80, el proyecto Guavio y las inversiones de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado en particular, con los efectos de devaluación y de las mayores tasas de interés, y los trasos e ineficiencias de diverso origen, desestabilizaron y continuan desestabilizando las finanzas del Distrito Capital", de acuerdo con Gómez Buendía. La deuda de Bogotá asciende a 2.347 millones de dólares, y su servicio es en este momento uno de los factores que más presionan las finanzas de la capital.
Es por eso que la reprogramación de la deuda pública es uno de los tres pilares en los cuales se asienta el programa de recuperación financiera el Distrito llevado por Jaime Castro a consideración del Concejo. Los tros dos son un plan de ajuste general, que persigue el ordenamiento fiscal y administrativo de la ciudad, y una propuesta para mejorar el régimen de transferencias nacionales a la capital. Sobre tarifas no hay nada, pues la administración distrital considera que hasta que no se definan por parte del Congreso las nuevas reglas de juego en materia de servicios públicos, es poco lo que se puede hacer a nivel local. Y aunque no descarta la posibilidad de incrementarlos en 1993, si no hay otra salida, el Alcalde no tiene, como se dijo, una propuesta para subir los impuestos. Lo que tiene pensado, por ahora, es mejorar su administración y hacer más eficiente su recaudo.
Según Castro, al fisco bogotano se le adeudan un poco más de 100 mil millones de pesos por los impuestos Predial, de Industria y Comercio, de Timbre y de Circulación y Tránsito.
Esa es una suma equivalente al 91 por ciento de lo que se recauda en un año por esos mismos conceptos. Por eso, y por el momento, lo importante es cobrarlos. Para hacerlo propuso mejorar la eficiencia en el cobro, otorgando exenciones a pequeños contribuyentes, ampliando la base tributaria y concediendo algunas amnistías. Pero como eso no deja de ser insuficiente pues los recaudos esperados no superan los 10.000 millo nes de pesos propuso también la emisión de Bonos de Deuda Distrital por 65.000 millones de pesos, de los cuales ya están autorizados 39.000 millones.
En materia de gasto, el programa de ajuste del Alcalde contempla una reducción, entre junio y diciembre de 1992, del orden de los 3.800 millones de pesos, atribuibles a un par de decretos dictados a comienzos de su administración. Paralelamente, está vigente una congelación de las nóminas del Instituto de Desarrollo Urbano, la Edis y la Caja de Vivienda Popular. Y, dada la carencia de recursos, el gobierno distrital se vió en la necesidad de aplazar inversiones para la reubicación de vendedores ambulantes y la construcción de algunos centros educativos y de salud. En total, los gastos de inversión se reducirán en 19.000 millones de pesos en 1992, incluyendo cerca de 9.000 millones que no se podrán gastar por no contar la ciudad con el crédito para transporte urbano del Banco Mundial.
Sumados los mayores ingresos y los menores gastos, el ajuste fiscal será del orden de los 95.000 millones de pesos. Pero aún así será insuficiente, dado el tamaño del déficit. Y por eso los otros dos frentes del plan: el de las transferencias y el de la deuda pública. En el primero, lo que busca el Distrito es que se le haga justicia en la distribución de los recursos del llamado "situado fiscal" (que es un porcentaje de los ingresos corrientes que el Gobierno Nacional transfiere a las regiones para financiar programas de salud y educación) y en la participación de la ciudad en el Impuesto al Valor Agregado nacional, un porcentaje del cual se distribuye a los municipios en porcentajes fijados por ley. Como Bogotá recauda mas del 50 por ciento de los impuestos nacionales, lo que le busca el Alcalde es que se incrementen las transferencias a Bogotá, que hoy sólo representan el 3.5 por ciento de dichos recaudos. Y por el lado de la deuda lo que se busca es diferir su pago en el tiempo y revisar sus condiciones financieras. Especialmente de la deuda que tiene la Empresa de Energía con la FEN, que es la más costosa de la ciudad.
A mediano plazo, sin embargo, estos programas serán insuficientes si no se logran erradicar muchos de los vicios que afectan hoy a la capital y que hacen que su problema financiero se haya vuelto estructural. Problemas como la corrupción, el clientelismo y el poder sindical no se corrigen con aumentos de impuestos o con emisión de bonos. Arraigados como están a la vida de la ciudad, necesitan un revolcón que les quite de tajo sus raíces. Y por eso hay analistas que ven con esperanza propuestas como la de vender el Guavio, privatizar totalmente la Edis y dejar en manos del sector privado una planta asfáltica sin desempacar que tiene actualmente la Secretaría de Obras Públicas. Aunque, y por lo mismo, no dejan de hacer notar la timidez del Alcalde al referirse al tema de la privatización.
Todavía, sin embargo, no hay nada definitivo. El mismo Jaime Castro ha dicho que los programas actuales no dejan de hacer una labor de puro mantenimiento. Y que habrá que esperar hasta el final del año para saber si le permiten al gobierno distrital sobrevivir en condiciones decorosas, mientras se adoptan soluciones de más largo alcance. Soluciones que dependerán de la firmeza política del Alcalde y de sus relaciones con el Concejo, y que estarán mediadas por lo que pueda hacer el Congreso al adoptar el nuevo Estatuto Orgánico de la Capital. Lo cierto es que la ciudad está quebrada y que, parodiando la ronda infantil, no se curará con cáscaras de huevo.

LOS SIETE PECADOS CAPITALES

SINDICATOS
EL SINDICALISMO se ha convertido en una de las peores plagas que azotan a Bogot¦. Y un caso aberrante es el de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá. De cada 100 pesos que recibe, la empresa se gasta 81 pesos en nómina. La EAAB tiene un multiplicador prestacional de 4.1, el más alto del país. Si, por ejemplo, alguien se gana lOO mil pesos, la empresa tiene que destinarle 410 mil pesos.

CORRUPCION
SEGUN LA Procuraduría General de la Nación hay más corrupción en Bogotá que en la Costa Atlantica. Sólo en los últimos 15 meses la Procuraduría y la Personería han sancionado 1.386 funcionarios del Distrito. Si se dividiera todo el dinero que se ha invertido en Ciudad Bolivar por las obras que efectivamente se han hecho, el metro cuadrado de un lote con servicios en esa zona valdría lo mismo que en el chicó.

INSEGURIDAD
BOGOTA ES una de las ciudades más violentas e inseguras del mundo. En los primeros ocho meses del año hubo más de 43.000 delitos. En el Distrito Capital se cometen 21 homicidios por cada 100.000 habitantes. Nueve mil agentes de policía y más de 20.000 vigilantes privados son insuficientes.

DETERIORO FISICO
LOS HUECOS en las calles, que se han vuelto un elemento del paisaje bogotano, así como los cerros o la Sabana, son otra vieja plaga.
Si la administración quisiera mantener en adecuado estado los 926 kilómetros de vías principales y secundarias tendría que invertir 70.000 millones de pesos. Este año el presupuesto para tapar huecos apenas fue de 11.860 millones de pesos.

DEUDA EXTERNA
EL PESO de la deuda externa sobre las finanzas del Distrito se ha vuelto insoportable. Bogotá le debe a la banca internacional 2.600 millones de dólares y las entidades del exterior le han cerrado práctiamente el crédito. La Empresa de Energía Eléctrica, con 1.500 millones de dólares, es la más endeudada de todo el sector público colombiano.

CLIENTELlSMO
LA TENAZA Clientelismo-Sindicalismo es una de los peores plagas que agobian al Distrito, segun Hernando Gómez Buendía, consejero del Alcalde. Para la muestra un botón. En plena campaña para la alcaldía se nombraron 2.600 maestros temporales sin las facultades para hacerlo y sin que hubiera con que pagarles.


CRISIS SOCIAL
ESTE AÑO el Distrito destinará 230.000 millones de pesos para programas en las zonas donde viven más de un millón y medio de pobres, una cifra inferior a lo que cuestan hoy las prestaciones de los 40.000 empleados de la capital, que valen 250.000 millones de pesos.
En salud, los Centros de Atención Medica Inmediata, CAMI, están paralizados. De 30 planeados, sólo 10 tienen toda su dotación.

Una bomba de tiempo
LA MASACRE DE 11 JOVENES que se presentó hace dos meses en Ciudad Bolivar hizo que los bogotanos volvieran de nuevo los ojos hacia ese sector. Ya era común escuchar sobre los altos índices de delincuencia que se registraban en esa zona. Pero el hecho de que aparecieran asesinados más de una docena de muchachos puso a pensar a todos incluyendo a la administración distrital sobre la situación en la que se encuentra el millón y medio de habitantes que allí vive.
Lo cierto es que los datos de violencia y muerte no son nuevos en Ciudad Bolivar. En 1991 fueron asesinadas 300 personas y en lo que va corrido de este año la cifra asciende a 158. Diariamente la Policía recibe mas de 200 denuncias por maltrato a menores y a mujeres. Y durante la semana siguiente a la masacre las autoridades decomisaron 760 armas blancas y 20 de fuego, y capturaron a 57 delincuentes en plena acción.
Estos índices de violencia están ligados a la realidad social y económica que allá se vive. Se trata de una zona que reune 200 barrios, 70 por ciento de los cuales no tiene licencia alguna. El 30 por ciento de los habitantes -es decir 450 mil personas vive en condiciones de pobreza absoluta y el resto no goza totalmente de los servicios públicos básicos. De hecho la mayoría de las conexiones de energía son "piratas", el agua se tiene que llevar en baldes hasta las zonas altas, los teléfonos son de uso comunitario y sólo están ubicados en cafeterías y restaurantes. Allí reside el 23 por ciento de los desempleados de la capital y el 30 por ciento de los analfabetos. La mitad de las viviendas tienen características tuguriales y, para completar, los expendios de droga son cada día más numerosos.
Pero esto no es lo único que está ahogando a Ciudad Bolivar. Las autoridades tienen detectada la presencia de células de las Farc y el ELN, que vienen haciendo un trabajo de proselitismo entre los jóvenes con la intención de conformar un fuerte grupo de guerrilla urbana. Además, la falta de cupos en las escuelas ha provocado que los muchachos entre 12 y 20 años anden desempleados por las calles y terminen formando pandillas bien armadas que realizan toda clase de delitos, entre los cuales el más común es la violación de adolescentes.
Esta situación que parecía estar saliéndose de las manos hizo que las autoridades del Distrito incrementarán su presencia en Ciudad Bolivar.
Desde hace dos meses se lleva a cabo un plan de acción, que consiste, por un lado, en aumentar el pie de fuerza de la Policía y, por otro, en adelantar programas de obras públicas, salud y educación. El objetivo central es llevar servicios públicos al sector, que parece ser una tarea bien difícil debido a la localización de los barrios. Esta parte del programa está en manos de las empresas distritales, que tienen que realizar las obras con plata de su propio bolsillo.
Por su parte el Distrito tiene pensado invertir 5.000 millones de pesos para refinanciar una serie de obras que actualmente se encuentran detenidas. Se trata, según el asesor social del Distrito, Eduardo Díaz Uribe, de colocar a Ciudad Bolivar como prioridad en la agenda de esta administración. Algo que parece ser más que necesario para una zona en la que la primera causa de muerte es el homicidio común.