UE, más grande y más lejos

El 2002 fue definitivo para la consolidación de la Unión Europea (UE). El Comité Europeo aceptó que la República Checa, Hungría, Polonia, Lituania, Letonia, Estonia, Eslovaquia, Eslovenia, Malta y Chipre fueran los nuevos 10 miembros a partir del primero de mayo de 2004. Esta noticia, conocida a finales de 2002, no fue más que el desenlace de un proceso que se inició a comienzos de la década de los 90 cuando se revivió el debate en torno a si la Comunidad Europea (CE), hoy Unión Europea (UE) debía avanzar por la senda de la profundización u optar más bien por la ampliación.

Por profundización se ha entendido el avance hacia formas más complejas y sofisticadas de integración y por ampliación se sobreentiende la extensión de esta unión a nuevos Estados miembros. En ese entonces se pensaba que el camino que se eligiese determinaría el sentido general de Unión Europea. Si se profundizaba, se avanzaba hacia formas más perfectas de integración, pero no podría hacerse extensivo el experimento a nuevos miembros. Por el contrario, si se optaba por la ampliación, no se podría avanzar hacia formas más complejas de integración, con lo que se corría el riesgo que la CE/UE terminara diluyéndose en una especie de zona de libre comercio.

Sin embargo, a lo largo del decenio se terminaron ensayando ambas fórmulas, lo que demostró que profundización y ampliación no eran estrategias del todo excluyentes: a mediados de los 90 se concretó el ingreso de tres nuevos países miembros -Austria, Finlandia y Suecia- y como resultado de distintas cumbres, pero sobre todo de la de Maastricht, se avanzó en la senda de la unión mediante el diseño de un programa de unificación económica y financiera que dio lugar a la puesta en funcionamiento de una moneda única y a la definición de una política exterior y de seguridad común.

En el transcurso de los últimos años este dilema ha vuelto a plantearse, pero con características diferentes a las de inicios de la década. A lo largo de los 90, la UE suscribió una serie de acuerdos con distintos países de la Europa Centro Oriental (Peco), y recientemente el Consejo de la UE precisó que 10 de estos países cumplen las condiciones para ser elegidos como candidatos para una nueva ampliación.



Grandes desafíos

Desde varios ángulos puede argumentarse que esta ampliación plantea desafíos inmensos. De una parte, porque pondrá fin a la división del Viejo Continente en dos unidades: el Este y el Oeste. Esto implica que la UE y sus actuales Estados miembros asumen una nueva responsabilidad histórica: no sólo porque se desvanece la frontera y la particularidad histórica de la Europa Occidental, se redefine la noción de Europa Centro Oriental y se asume la vocación mediterránea como algo medular en el proceso de construcción comunitaria, sino que se plantea con mayor crudeza el tema de la identidad europea, dado que con esta UE ampliada el continente asume ser una entidad mucho más variable y heterogénea.

Esta ampliación entraña asimismo un gran desafío. La primera (Gran Bretaña, Dinamarca e Irlanda) y la tercera (Suecia, Finlandia y Austria) incorporación de nuevos miembros, atrajo países con niveles de desarrollo similares al promedio comunitario. La única excepción la constituía Irlanda, pero ello no hacía mella en el esfuerzo de integración. Sólo la segunda ampliación (Grecia en 1981 y después España y Portugal en 1986), hacia el sur, involucró a países menos desarrollados, pero que eran, no obstante, Estados que tenían una larga experiencia en cuanto al funcionamiento de la economía de mercado, mantenían significativos niveles de interdependencia con los países miembros de la Comunidad y sus niveles de desarrollo eran cercanos a los indicadores de los Estados más pobres del proceso integrador.

La actual ampliación se caracteriza por involucrar a naciones con niveles de desarrollo muy inferiores a la media comunitaria. En general, su incorporación aumentará la población de la Unión en un 19 por ciento (70,8 millones de personas que se sumarán a los 370,4 millones que tenían los actuales 15 miembros en 1996), pero con un aporte al producto interno bruto comunitario de sólo el 4 por ciento. Es decir, la Unión será más grande, pero también más pobre.

Esta ampliación no solo supone que cambie la fisonomía de la UE, también plantea la redefinición de los mecanismos institucionales y las instancias de representación de la Unión Europea, altera los vínculos entre los Estados miembros y los órganos comunitarios, así como entre los mismos países miembros. Una ampliación de 15 a 25 miembros obligará a introducir drásticas modificaciones en el funcionamiento de las instituciones comunitarias, con lo que la fisonomía de esta organización será seguramente otra: puede asistirse a un sensible desplazamiento del eje de gravedad de los órganos y políticas intergubernamentales a las supranacionales o a la creación de nuevos estilos de negociación entre los Estados miembros. Esto, sin duda, explica la importancia que ha adquirido el debate en torno a la Carta Magna de la Unión Europea.

Por último, la ampliación tendrá efectos en el posicionamiento internacional de la Unión Europea y en sus relaciones externas. Como será una UE más grande, más extensa y también más pobre, seguramente la primera prioridad internacional de la UE y de sus Estados será el propio espacio comunitario. Es también de esperar un desplazamiento del eje de gravedad de la UE. Probablemente esta extensión más que cualquier otra diluirá el marco referencial que el eje franco-alemán ha cumplido en esta experiencia. También se puede esperar que, al igual que ha ocurrido con las otras ampliaciones, se produzca una redefinición de las relaciones externas, tanto en el plano político como económico.



UE y América Latina

Es, dentro de este cambiante escenario que adquiere gran actualidad la pregunta sobre el papel y el lugar de América Latina ante esta redefinida Unión Europea. No sólo porque el contexto mundial ha cambiado tras los sucesos del 11 de septiembre, lo que crea un nuevo marco en el que se desenvuelven las relaciones entre la UE y América Latina, sino porque ambos conjuntos de países siguen estrategias excluyentes (el Alca y la ampliación). De modo más específico, podemos preguntarnos ¿en qué medida las transformaciones institucionales de la Unión Europea alterarán la escala de preferencias internacionales de este experimento? ¿El ingreso de nuevos países introducirá modificaciones en la actuación externa de la UE? ¿El eje de gravedad de la UE sufrirá modificaciones o simplemente se descentrará? ¿Se producirán cambios en las relaciones entre la Otan y la UE en la administración de las situaciones de riesgo? ¿Se fortalecerá o debilitará la relación especial de la UE y sus Estados miembros con Estados Unidos? ¿Los aspirantes son países complementarios o competitivos con América Latina en los vínculos económicos con la UE? ¿La redefinición de las fronteras europeas conducirá a que la UE se convierta en una 'fortaleza' o seguirá siendo un polo económico y político de alcance mundial? ¿Cuál será el papel y el peso de los países miembros de la UE que han 'apadrinado' las relaciones con América Latina?

Esta región ocupa un lugar poco prioritario en la política internacional de la Unión Europea y nada permite sostener que esta situación se modificará en el futuro próximo. Más aún, puede argumentarse que la ampliación seguramente se traducirá en un mayor marginamiento de la región en la escala de preferencias internacionales de la UE.

Varios factores avalan esta tesis: en primer lugar, porque los Países de Europa Centro Oriental (Peco) rivalizan con América Latina, no en las ventajas comparativas de esta última, sino en la eventualidad de colocar productos con un mayor valor agregado en el mercado europeo.

En segundo lugar, en la medida en que esta ampliación da lugar a una redefinición de las fronteras europeas, con países con distintos niveles de desarrollo, la UE con toda probabilidad se convertirá en una especie de 'fortaleza', que relegue a un segundo plano los vínculos que mantiene con otras regiones del planeta.

En tercer lugar, el bajo perfil de los vínculos económicos y políticos de América Latina con los Peco se convierte en un obstáculo adicional que inhibe la posibilidad de mejorar las relaciones entre la UE y América Latina. El sexto, los Peco, para los cuales los temas de seguridad revisten la mayor importancia, debido a que se encuentran ubicados en espacios geográficos de 'alto riesgo', disponen de un interés en elevar el nivel de las relaciones con Estados Unidos, en tanto que perciben a la potencia norteamericana como único garante de su seguridad. Ello puede dar lugar a que con el tiempo los niveles de interpenetración entre la UE y Estados Unidos alcancen un perfil más alto, lo que reduce los márgenes de maniobra de los países de América Latina para diseñar estrategias más autónomas en la dinámica internacional.

En condiciones en que América Latina ocupa una baja prioridad en la agenda internacional de la mayoría de los países miembros y en la totalidad de los aspirantes, la centralidad de los Estados en la definición de las políticas externas se convierte en un factor que inhibe la intensificación de los vínculos con la región

Finalmente, la prolongada recesión y crisis de varios de los países latinoamericanos igualmente se han traducido en un aumento del desinterés de varios de los países europeos por intensificar las relaciones con el conjunto de la región. Por último, la reciente suscripción de un acuerdo de libre comercio entre Chile y Estados Unidos se convierte en un accionar que delimitará los marcos de negociación del Alca y se traducirá en un fortalecimiento de la hegemonía estadounidense en la región.

En síntesis, se puede concluir que la ampliación de la Unión derriba los últimos vestigios de la cortina de hierro que dividía el continente, pero este necesario recentramiento de la política europea en las temáticas regionales, aunado al inmenso protagonismo que está adquiriendo Estados Unidos en América Latina permiten prever que el barco europeo se aleja de nuestro continente.