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PROCESO DE PAZ
¿Es el Congresito la mejor opción para sellar los acuerdos de paz?
Más realista que el referendo, menos arriesgado que la Constituyente y más ortodoxo que las facultades extraordinarias.
Rodrigo Pardo,Director Editorial de Semana
17 de agosto de 2015
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Para terminar el proceso de paz se van a necesitar fórmulas heterodoxas. Las leyes están diseñadas para tramitar la normalidad, y un acuerdo con la guerrilla es un evento que no necesariamente está previsto. Para acabar la guerra civil entre liberales y conservadores Alberto Lleras y Laureano Gómez crearon el Frente Nacional, que funcionó para aclimatar la paz entre los partidos aunque limitaba el pluralismo y contenía restricciones a una democracia plena. Se tramitó a través del Plebiscito de 1958.
La paz con el M-19 se consolidó en la Constituyente del 91, una alternativa expresamente prohibida en la Carta vigente entonces, la del 86. La opción se hizo posible gracias a la séptima papeleta (un mecanismo informal) y a un forzado (pero afortunado) fallo a favor de la Corte Suprema. El presidente de entonces, César Gaviria, la llamó "extra constitucional", un eufemismo necesario para evitar tener que admitir que se violaba la Constitución para hacer posible la incorporación del M-19 a la política legal.
Si se llega a un pacto con las FARC se necesitarán alternativas imaginativas desde el punto de vista normativo. En materia de justicia, ya sabemos, se impondrá un régimen que se apartará de lo que está establecido en el código penal. Y en el campo político se van a requerir opciones que puedan darle curso a lo pactado. En especial, a lo que requiera reformas legales o constitucionales. Dejar esa legislación en manos del Congreso reabriría el debate sobre materias previamente acordadas entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC. Eso les daría un carácter provisional a las negociaciones de La Habana y los pospondría hasta que el paquidérmico Congreso cumpla sus eternos y complejos procedimientos.
Si se llega a un pacto con las FARC se necesitarán alternativas imaginativas desde el punto de vista normativo. En materia de justicia, ya sabemos, se impondrá un régimen que se apartará de lo que está establecido en el código penal. Y en el campo político se van a requerir opciones que puedan darle curso a lo pactado. En especial, a lo que requiera reformas legales o constitucionales. Dejar esa legislación en manos del Congreso reabriría el debate sobre materias previamente acordadas entre el Gobierno y la guerrilla de las FARC. Eso les daría un carácter provisional a las negociaciones de La Habana y los pospondría hasta que el paquidérmico Congreso cumpla sus eternos y complejos procedimientos.
Las FARC no van a firmar un pacto con Humberto de la Calle para que después la bancada uribista tenga la última palabra. Ni siquiera Roy Barreras y Horacio Serpa, que han defendido los diálogos en el Congreso. No se trata de abrir otra deliberación, por parte de la clase política, de los acuerdos ya logrados en las largas conversaciones habaneras.
Las necesidades legislativas que enfrentará el proceso de paz una vez se alcance un acuerdo final son dos: la refrendación y la aprobación de reformas a las normas existentes. A veces se confunden, pero son muy distintas. La refrendación ha sido una obsesión de Juan Manuel Santos desde cuando se inició el proceso y está contemplada en la agenda de La Habana. Es el último punto del Marco General Para La Terminación del Conflicto, aunque los detalles -fórmulas, plazos, etc.- deben salir de la mesa de negociadores del Gobierno y de las FARC. Se trata de una refrendación política: Santos se ha comprometido a no imponerles a los ciudadanos que han estado dentro de la legalidad, pactos que se alcancen con quienes han estado en la ilegalidad. Refrendación significa darles a los acuerdos una base de legitimidad y una fortaleza política.
Otra cosa muy distinta es cómo hacer las nuevas leyes o las reformas constitucionales que se requieran para llevar a la práctica lo pactado en La Habana. Algunos de los temas incluidos en los puntos ya acordados sobre participación política, o los que faltan por concertarse sobre justicia transicional, necesitan de leyes para poder ser implementados. Y este trabajo legislativo no debería ser muy largo. Con la firma de los acuerdos, mientras se hacen las normas necesarias, el país y las FARC van a quedar en un limbo de difícil manejo. La guerrilla puede estar concentrada en algunos lugares claramente delimitados. Pero aun así, que las Fuerzas Armadas y los jueces no puedan actuar contra quienes aún no tienen resuelta su situación jurídica se puede prestar para continuos incidentes. Para las FARC tampoco va a ser aceptable que pase mucho tiempo antes de poder entrar de lleno a jugar en la política, que es para lo que están en La Habana, ni para estar paralizados antes de que empiece a funcionar lo pactado. Y al país se le ha agotado la paciencia, como lo reconoce todo el mundo. Se necesita un camino más corto y menos tortuoso que el de los debates normales (e interminables) del Congreso.
Se necesita, en síntesis, una forma de acelerar los trámites legislativos, de asegurar que no se alterarán fundamentalmente los acuerdos alcanzados por los negociadores, y que mantenga una suficiente dosis de legalidad para blindar a las nuevas normas de posibles demandas futuras, que seguramente llegarán a la Corte Constitucional. Las alternativas son básicamente tres: el referendo, la Constituyente y el 'Congresito'.
El referendo tiene múltiples inconvenientes. Para que los ciudadanos puedan aprobar nuevas leyes en las urnas, o cambios constitucionales, se necesita la participación de un umbral que, según la experiencia, es casi inalcanzable. No lo obtuvo Álvaro Uribe en el punto más alto de su popularidad en el 2003, cuando intentó un "referendo contra la politiquería" sobre temas mucho menos polémicos de los que hoy forman parte del proceso de paz. Según las encuestas, un referendo hoy hundiría lo pactado en La Habana. Y se ha demostrado que textos tan complejos como los que saldrán de la mesa son casi de imposible asimilación por parte de los ciudadanos comunes y corrientes.
Desde distintos flancos se ha planteado que la jornada electoral del 25 de octubre se podría aprovechar para poner a votar a los colombianos sobre la paz. El expresidente César Gaviria ha hablado de darle al presidente en ejercicio facultades extraordinarias para que legisle por decreto y redacte las normas que se necesitarán después del acuerdo de La Habana. Lo que en Venezuela llaman una "Ley Habilitante". La idea es muy pragmática, pero tiene mala presentación y no ha tenido acogida. Otra alternativa, planteada por el partido Alianza Verde, es una versión de lo que en 1990 fue la llamada "séptima papeleta". Un apoyo político, sin efectos legislativos, que eventualmente podría imponer plazos a los diálogos. Esta alternativa no ha sido descartada y serviría para darle oxígeno al proceso, pero no resuelve el problema de cómo hacer las nuevas leyes que se requieren para la paz. Es una idea útil para la refrendación política, pero no para la elaboración de nuevas formas.
La segunda fórmula que se ha planteado es la Asamblea Constituyente. Hoy en día este instrumento está contemplado en la Constitución (lo cual no ocurría en 1991) e incluso está reglamentado: se puede hacer para asuntos concretos y específicos. Pero el presidente Santos ha sido muy enfático en rechazarla. Las razones tienen que ver con la posibilidad de que se repita la experiencia del 91. Que una asamblea elegida para hacer unos cambios puntuales se desborde y termine modificando otros temas o, incluso, redactando una nueva Constitución. Esto tendría implicaciones negativas para la estabilidad institucional. Se podría salir de madre. Y no sobran los que creen que el uribismo -que plantea una Constituyente distinta: para reformar la justicia- se aproveche de ella para volver a introducir la reelección presidencial. En todo caso, Constituyente no habrá porque una de las dos partes que tiene que aceptarla -el Gobierno- está en contra.
Y aunque, esa, la Constituyente, es la fórmula preferida por las FARC -para blindar los acuerdos, para que se los cambien después-, Márquez y su equipo de la delegación de paz tienen que tener en cuenta que bajo el actual clima de opinión que hay en el país una Asamblea Constituyente, elegida por voto popular, probablemente no buscaría una Constitución más progresista que la del 91, sino todo lo contrario: una contrarreforma que la acerque a la Carta del 86. Los riesgos son altos para las dos partes.
La tercera alternativa es el llamado 'Congresito', del cual ha hablado el presidente Santos en los últimos días. Sería producto de una reforma normal a la Constitución, hecha por el Congreso, que le delegaría a una comisión -con participación de senadores y representantes en ejercicio, y de representantes de las Farc- la redacción de las nuevas leyes. Aunque no es exactamente igual al que en 1991 legisló para darles vida a los artículos de la recién promulgada Constitución del 91, tiene algunos denominadores comunes: la deliberación por parte de un grupo más pequeño que el Congreso, con métodos de trabajo más expeditos que sólo se podrían aplicar una vez y sólo para tramitar los acuerdos con las FARC. Aquí la demora podría estar en el Acto Legislativo, que requiere ocho debates, pero el Gobierno podría acelerar su trámite con un acuerdo entre los partidos de la Unidad Nacional. El antecedente del 91 indica que esta idea puede funcionar, aunque se trataría de una versión que no reemplaza al Congreso, sino que forma parte de él.
El llamado 'Congresito' puede ser una fórmula más realista que el referendo, menos arriesgada que la Constituyente y más ortodoxa que las 'facultades extraordinarias' para que el presidente legisle por decreto. En lo político, permitiría una participación de las FARC, que será indispensable porque al de lo que se trata es de llevar a la práctica los acuerdos de La Habana, y defenderlos, que es uno de sus objetivos para plantear una Constituyente.
La fórmula no está exenta de riesgos. Pero puede ser la más viable de las que se han planteado. Una combinación de 'séptima papeleta' (para construir una base política) y 'Congresito' -o Comisión Legislativa Especial- (para tramitar las leyes y reformas) podría reunir las bases mínimas de legalidad, participación popular, efectividad legislativa y participación de unas FARC que -para entonces- ya habrían acordado fórmulas de justicia transicional, desarme y participación en política.
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