La apuesta mayor

Si el presidente Juan Manuel Santos logra sacar adelante la reforma al régimen de regalías, no solo se apuntará un gran hit, sino que hará historia. El proyecto revolucionará la manera como se distribuyen esos dineros en el país y permitirá importantes avances económicos y sociales.

En dos artículos, la reforma plantea profundos cambios, basados en los principios de ahorro, equidad regional, social e intergeneracional, y competitividad regional. Crea el Sistema General de Regalías (SGR), conformado por la totalidad de estos recursos percibidos por el Estado producto de la explotación de recursos naturales no renovables, y da los lineamientos de cómo se distribuirá la torta de las regalías.

Una tajada se quedará en el Fonpet (aportes a pensiones territoriales); otra se dirigirá a los fondos de Ahorro y Estabilización y de Competitividad Regional que se crearán con la ley; una tercera irá a los actuales beneficiarios de los recursos de regalías y compensaciones, y una última porción (el 10 por ciento) se destinará para inversión en ciencia, tecnología e innovación en las regiones.

Dados los callos que pisará y las presiones políticas que le esperan, muchos dudan que el proyecto tenga éxito, pero el gobierno está dispuesto a dar la batalla, pues se trata de una de las promesas bandera de la campaña a la Presidencia.

El gobierno considera que hay razones de sobra que justifican este cambio constitucional. El país está en mora de tener un régimen de distribución de regalías y compensaciones que beneficie a un mayor número de la población y que sea más equitativo con todas las regiones, especialmente las más atrasadas, pues al fin de cuentas se trata de un recurso que pertenece a todos los colombianos. Además, son vox pópuli los problemas de corrupción, despilfarro e ineficiencias que han rodeado estos recursos derivados de la producción de hidrocarburos y la minería.

El trámite no será fácil, pues toca plata, y mucha. Durante el periodo 1994-2009 se han generado regalías cercanas a los 42,2 billones de pesos, a precios constantes de 2009. De esta suma, 33,3 billones han sido para los productores y 8,9 billones para los no productores. En total, 17 departamentos y 60 municipios perciben el 95 por ciento de estos recursos.

Uno de los argumentos para defender el proyecto es la alta concentración que se presenta en la distribución de las regalías: el 80 por ciento de estos recursos se dirige a entidades territoriales que representan solo el 17 por ciento de la población del país. Las cifras son contundentes. Casanare, con menos del 1 por ciento de la población, recibe el 24 por ciento de las regalías; Meta, con el 2 por ciento de la población, el 12 por ciento, y Arauca, con el 0,5 por ciento de la población, el 10,8 por ciento.

Para el ministro de Minas, Carlos Rodado, si bien resulta razonable que las entidades territoriales en donde se realizan las actividades extractivas perciban una regalía acorde con los efectos que genera dicha actividad, la asignación no conserva correspondencia con la distribución de la población.

En contraste, señala, departamentos con probadas necesidades de recursos, como Chocó y Nariño, reciben sumas bajas, lo que históricamente los ha conducido a una trampa de pobreza o a depender de recursos del gobierno central exclusivamente.

Por otro lado, se esperaría que las regiones que reciben más recursos presentaran un mayor grado de bienestar para sus habitantes, pero la realidad no es así. De acuerdo con los resultados del Censo 2005, de los ocho departamentos mayores receptores de regalías, después de diez años de recibirlas, solamente Meta y Santander presentan un Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (Inbi) inferior al promedio nacional (27,7 por ciento). Llama la atención el caso de La Guajira, que a pesar de haber recibido cerca de 1,5 billones de pesos entre 1994 y 2005, fracasó en reducir la pobreza.

El senador Jorge Ballesteros Bernier considera que se ha estigmatizado a las regiones con el tema de las regalías, pues no todas manejan ineficientemente estos recursos. Considera que no hay evaluaciones de gestión y resultados que prueben que el gobierno central administra mejor las regalías que los alcaldes y gobernadores. Para Carlos Alberto Contreras, alcalde de Barrancabermeja y presidente de la asociación de municipios productores, no se puede generalizar el mal uso de las regalías, pero además cree que el modelo de distribución propuesto por el gobierno los impactará negativamente, pues sus ingresos disminuirán.

El ministro de Hacienda, Juan Carlos Echeverry, reconoce que sí habrá reducciones, pero asegura que las regiones productoras seguirán teniendo un mayor ingreso de regalías por habitante que el resto del país.

Por otro lado, si se cumplen los pronósticos que hablan de mayores ingresos petroleros, esto podría compensar la disminución que tendrán algunos municipios. Cabe señalar que en el caso de las regalías, el 70 por ciento proviene del crudo.

Ahora bien, ¿se puede esperar una bonanza? El Ministro de Minas es realista y señala que los pronósticos en materia petrolera siempre son una lotería. Prefiere no hacer cuentas alegres.

Con la información disponible actualmente, el gobierno tiene dos escenarios de producción de crudo en el mediano plazo. En el primero, el máximo nivel de producción llegaría a 1.250.000 barriles diarios en 2015. En un segundo escenario, se prevé una producción cercana a 1.450.000 barriles diarios en 2018, como resultado de las inversiones de Ecopetrol en el desarrollo de crudos pesados, incremento en los factores de recobro de campos maduros y éxito en la actividad exploratoria. En cuanto a los pronósticos sobre el precio de exportación del crudo colombiano, este podría crecer gradualmente en los próximos diez años, y pasar de 77 dólares por barril en 2010 a 90 en 2020. Sobre la producción de minerales como carbón, ferroníquel y oro, se espera una ampliación importante en la mayoría de los casos, en los próximos años.

En síntesis, con pronósticos más optimistas o menos, a este proyecto de acto legislativo, como a la ley que deberá desarrollarlo, le espera un duro trámite en el Congreso. No en vano se trata de la distribución de un pedazo del recurso nacional, algo en lo que todos se sienten con derechos.
 
La bolsa millonaria
 
El proyecto crea el Fondo de Ahorro y Estabilización, que será administrado por el Banco de la República y que cumplirá el doble propósito de ahorrar y de reducir la volatilidad en los ingresos de los beneficiarios. Es decir, se ahorrará en épocas de bonanza y se gastará cuando lleguen las vacas flacas.

A su turno, el Fondo de Competitividad Regional tendrá dos subfondos: uno de compensación y otro de desarrollo. Con el primero, se pretende cumplir con el principio de equidad social, de forma que la distribución de los recursos favorezca a las regiones más pobres del país, asignándoles una alta prioridad a las zonas costeras y de frontera, para que alcancen un nivel de desarrollo equiparable al del promedio nacional. Este fondo tendría una vigencia de 20 años.

Con el de Desarrollo Regional se busca priorizar proyectos regionales y fortalecer la integración de diversas entidades territoriales en proyectos comunes.

El proyecto conserva el principio de priorizar las regalías que reciben los departamentos y municipios en cuyo territorio se explotan los recursos naturales no renovables y los municipios portuarios por donde se transportan dichos recursos o sus derivados. Estos tendrán una asignación específica de los recursos del SGR y adicionalmente tendrán derecho a participar del Fondo de Competitividad Regional.

Los porcentajes de distribución de cada una de las tajadas para los fondos no es materia del actual proyecto de acto legislativo, sino que será tema de una ley posterior que deberá ser iniciativa del Ejecutivo. La idea del gobierno es que se tengan en cuenta indicadores de pobreza, eficiencia, población y equidad regional. Para esto habrá tiempo, pues al acto legislativo le esperan ocho debates, lo que significa que solo 2011 estará saliendo del Congreso, y entonces el gobierno presentará el sistema de distribución y definirá los criterios del gasto.