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| 6/30/1986 12:00:00 AM

¿LOS GODOS A LA OPOSICION?

SEMANA fija su posición frente a la propuesta del ex presidente Pastrana sobre el desmonte del 120

¿LOS GODOS A LA OPOSICION? ¿LOS GODOS A LA OPOSICION?
Cuando aún no se había apagado el eco de los festejos liberales tras las elecciones presidenciales del domingo 25 de mayo, comenzó a hablarse con bastante insistencia de la posibilidad de que el 7 de agosto se inicie una segunda República Liberal. En medio de la euforia del triunfo barquista, esta expresión puede sonar a "carreta". Pero no lo es.
El concepto de República Liberal, más allá de rememorar la década de los 30, tiene implicaciones burocráticas, políticas y constitucionales de enorme alcance. Para aplicarlo se requeriría desmontar, o al menos aplicar en forma diferente, el parágrafo del ordinal 1° del artículo 120 de la Constitución, que a la letra dice: "Para preservar (...) con carácter permanente el espíritu nacional en la rama ejecutiva (...) el nombramiento (de ministros y altos funcionarios) se hará en forma tal que se de participación adecuada y equitativa al partido mayoritario distinto al del Presidente de la República".
Esta disposición constitucional fue introducida al artículo 120 durante la reforma constitucional de 1968 y tenía por objeto que, al cumplirse en 1978, 16 años de Frente Nacional más 4 de paridad, no se corriera el riesgo del retorno a una hegemonía burocrática que, para muchos, había sido el origen de la violencia.
Aunque esta era la filosofía del famoso parágrafo, su aplicación desde que entró en vigencia el 7 de agosto de 1978, si bien ha logrado evitar la consolidación de esa hegemonía burocrática, ha impedido de paso el ejercicio real de la oposición. En la práctica, el 120 no ha hecho más que extender el espíritu de cogobierno que inspiró el Frente Nacional, cambiando la "paridad" por la "participación adecuada y equitativa", cuya aplicación se inició con el gobierno de Julio César Turbay. Cuando se creó el Frente Nacional, existía prácticamente unanimidad en todo el país sobre la necesidad de una terapia de esa naturaleza. Pero siempre se entendió que se trataba de una medida transitoria, pactada originalmente por 16 años, que dejaría de ser requerida una vez se recuperara el paciente. La repartición de la piñata burocrática resultó tan cómoda para todos, que se decidió incorporarla como norma permanente a través del controvertido artículo.
La comodidad se acabó volviendo complicidad y los dos partidos tradicionales se acostumbraron a insultarse durante las campañas electorales y a abrazarse inmediatamente después a la hora de gobernar. Esto produjo absurdos tales como que Alfonso López Michelsen obtuvo una mayoría abrumadora, en parte para evitar que Alvaro Gómez llegara al poder, y acabó cogobernando con él, por cumplir el precepto constitucional sobre la paridad. Luego vino el gobierno de Turbay y pensó que al dejar de ser obligatoria la paridad, las cosas cambiarían. Sin embargo, como era necesario aplicar la participación adecuada y equitativa, cinco ministros conservadores integraron el gabinete y en la práctica nada cambió. En 1982, como si no tuviera nada que ver con esos ministros ni con el partido que representaban, Betancur apareció en las plazas públicas acusando a Turbay de haber prácticamente acabado con el país. El argumento fue suficientemente convincente como para que ganara las elecciones, en lo que muchos intepretaron no sólo como una derrota de López, sino del propio Turbay. No fue sino que se posesionara el nuevo Presidente, para que acabaran cogobernando ministros lopistas, turbayistas y lleristas, con lo cual la renovación betancurista terminaba en lo de siempre.
LOS MISMOS CON LAS MISMAS
Veintiocho años de gobierno de responsabilidad compartida habían logrado producir un escepticismo en el electorado y cierta preocupación en la clase dirigente. En medio de una comedia sobre rotación democrática de los partidos en el gobierno, la realidad era que el Partido Liberal y el Partido Conservador eran conjuntamente responsables de todo lo que se había hecho en Colombia desde la caída del general Rojas Pinilla.
Aunque subsistiera una escenografía de democracia, cada vez se volvía más difícil negar la acusación de que los dos partidos tradicionales se habían confundido en uno solo. Colombia se estaba convirtiendo, como México, en un régimen unipartidista, con la diferencia de que en el país azteca se aceptaba esto de frente sin ninguna pretensión de disimularlo, mientras que aquí, el teatro de que había posibilidades de alternación en el partido de gobierno, comenzaba a dejar una sensación de engaño. El sentimiento de que, ganara quien ganara, iban a acabar gobernando los mismos con las mismas, se arraigaba cada vez más en el electorado.
Teniendo en cuenta que entre los dos partidos tradicionales no podía haber oposieión real, el descontento se fue canalizando hacia vías alternas. Inicialmente, se intentaron dentro del marco democrático. Así surgieron el MRL, la Anapo, la UNO, Firmes, etc.
Pero el binomio gobernante acaparaba todos los factores de poder y cualquier disidencia se estrellaba contra esa fortaleza inexpugnable. Además de la totalidad de la burocracia, que invariablemente producía mayorías en el Congreso, los dos partidos contaban con la televisión, la radio y la prensa, así como con los gremios y hasta algunos sindicatos. Estas puertas cerradas, si bien habían eliminado los vestigios de la violencia partidista, fueron creando el ambiente para el floreeimiento de una violencia clasista. Ya las balas no eran entre liberales y conservadores, sino entre éstos y la guerrilla. La imposibilidad de una oposición real por las vías democráticas, sólo dejaba como alternativa las vías de hecho.
Consciente de todo esto, el partido que perdía las elecciones comenzó a buscar fórmulas para tratar de mantener su cuota burocrática sin asumir responsabilidad política. El Partido Liberal, desde el inicio del gobierno de Belisario Betancur, se inventó en cada junta de parlamentarios un slogan diferente, que pretendía anunciar el comienzo de una nueva etapa, en cuanto a las relaciones entre el gobierno y "la oposición". Juegos de palabras cada vez más ingeniosos se utilizaban para reemplazar una fórmula por otra. De la colaboración personal y técnica se pasó a la "colaboración con fiscalización y de allí a la colaboración constitucional con independencia crítica.
Pero ninguna de estas innovaciones verbales logró eliminar el problema de fondo: que si había dependencia burocrática, no podía haber independencia política. Aunque la representación del Partido Liberal en los gabinetes de Betancur era supuestamente a título personal y no político, los individuos escogidos para tal propósito no podían ser más representativos de las corrientes políticas que no se sentian responsables de sus actuaciones.
Nombres como Rodrigo Escobar Navia, Guillermo Alberto González, Alfonso Gómez Gómez, Iván Duque y Jaime Castro, según esos slogans, habrían entrado a gobernar a nombre propio y no del liberalismo. En la práctica, esta ficción no podía tener credibilidad y oposición real no podía haber.
CUANDO TOCA, TOCA
Al final del gobierno de Betancur, el balance de la situación es el siguiente: 28 años de cogobierno han eliminado completamente la violencia partidista, pero han dejado al pais al borde de lo que algunos piensan que es casi una guerra civil. Están presentes por todas partes grupos como las FARC, el M-19, el EPL, el ELN, etc..que surgieron del convencimiento de que la hegemonía bipartidista no la tumban sino a bala.
Betancur, en una actitud realista frente a esta situación, se lanzó hacia su proceso de paz, cuyo único objetivo real, por más reformas sociales que se hayan mencionado, ha sido el de crear en Colombia las condiciones para que los grupos armados crean que es factible hacer oposición política. Estos, en un momento dado, abandonaron sus exigencias tradicionales en materia de transformaciones económicas y sociales, para concentrarse en la meta de las reformas políticas y la apertura democrática. Todo este esfuerzo, en medio de deserciones y mucha sangre, incluyendo la del Palacio de Justicia, se dejó medir en la votación de la Unión Patriótica el 25 de mayo. El 4% de los votos obtenido por ese grupo aunque ignorado por la mayoría del país en medio de la avalancha barquista, es de un enorme significado para todos los que creían que en esa cifra estaba en juego una posibilidad de oposición independiente al sistema de gobierno actual. El resultado es aceptable, pero no más. Si bien se triplicaron las votaciones tradicionales de la izquierda, esto, en términos absolutos, no es mucho si se tiene en cuenta que se partía de la base del uno y pico por ciento de la votación en elecciones pasadas. La izquierda pasó de 100 mil a 320 mil votos, pero la distribución de fuerzas nacionales sigue siendo: 94% los dos partidos tradicionales contra 4% para la oposición.

Al final de todo este proceso, queda un interrogante. ¿Por qué concentrar tanto esfuerzo en tratar de crear un partidito para que haga oposición, en lugar de establecer las condiciones para que el perdedor entre los dos partidos tradicionales asuma esta responsabilidad?
Existe un consenso más o menos amplio en el cual para que esto sea posible es necesario el desmonte del parágrafo del ordinal 1° del artículo 120. Desde hace años, mucho político sin discurso ha hablado sobre la conveniencia de hacerlo.
Sin embargo, nunca se habían presentado las condiciones políticas para volver realidad este propósito. Hoy por primera vez las hay. El resultado electoral del 25 de mayo, la posición del candidato ganador al respecto y la del jefe del partido perdedor, así lo indican. Barco, en una de las pocas propuestas explícitas de su programa de gobierno (ver recuadro) afirma que, de obtener un amplio margen de victoria en las elecciones, interpreta ría este resultado como un referéndum sobre la voluntad del país de desmontar el parágrafo del 120. Teniendo en cuenta la votación obtenida, no puede quedar la menor duda sobre las intenciones del nuevo Presidente. En igual sentido se pronunció el ex presidente Misael Pastrana inmediatamente después-de las elecciones. Pero sobre sus intenciones, sí puede haber duda. Pastrana, quien fue uno de los creadores del parágrafo del 120 durante el gobierno de Carlos Lleras había mencionado frecuentemente en el pasado la necesidad de desmontarlo o al menos reformarlo. En este sentido, su actual posición es coherente, si no con su conducta política en materia de burocracia, con sus pronunciamientos anteriores. Pero también puede estar cañando. La bajísima votación conservadora obtenida en las elecciones significaría que una "representación adecuada y equitativa" sería del orden de 3 ó 4 ministros y una proporción similar en gobernadores y directores de institutos descentralizados. Esta participación tan reducida podria implicar para los conservadores pocos puestos y poca independencia, que seria casi como quedarse sin el pan y sin el queso. Al Partido Conservador le servirian cinco ministerios sin la dignidad de la oposición, o la dignidad sin puestos. Pastrana, al proponer la oposicion, está simultáneamente asumiendo una posición negociadora, de tal suerte que si este intento no resulta, le mejora la cuota a su partido.
Una posibilidad en todo esto es que tanto Virgilio Barco, presidente de la República y jefe del Partido Liberal, como Misael Pastrana, jefe único del Partido Conservador, quieran sinceramente volver al libre juego democrático, pero que no puedan. Aunque filosóficamente el debate está adquiriendo una dinámica propia entre dirigentes de los dos partidos, observadores y columnistas, se está aún muy lejos de resolver el meollo del problema: la repartición de los puestos. Puede que Pastrana aspire a una Colombia democráticamente más avanzada, pero de ahí a que convenza a sus ]efes regionales de este salto al vacío, hay mucho trecho. Y a nivel regional, es un salto al vacío. Es difícil entender desde Bogotá lo directamente relacionadas que están en provincia las votaciones con los puestos públicos. El voto independiente como tal, en la mayoría del país, o no existe o es insignificante. Esto explica en parte el estruendoso fracaso del galanismo en las pasadas elecciones. En Colombia la estructura del poder está, en la actualidad, basada en las cuotas burocráticas. Para hacer política, se necesitan puestos. El que más puestos tiene es el que tiene más votos. El que pierde sus puestos, pierde sus votos. Y puesto perdido es puesto del rival.
Este primitivo cuadro de las costumbres políticas nacionales, que poco afecta a Pastrana, quien ya ha obtenido todos los honores que la patria otorga y está pendiente de un país más democrático para la próxima generación, es sin embargo el ABC de todos sus subalternos políticos, quienes no están pensando tanto en la próxima generación como en la próxima elección. Hasta que no se les garantice a estos que sus enemigos políticos no se van a adueñar de sus cuotas burocráticas, es difícil que le marchen a la nueva Colombia.
¿Y cómo es posible garantizarles esto? Pastrana, entendiendo que debe conciliar sus intereses macro con los intereses micro de su gente, presentó una fórmula. Que le den a su partido la Contraloría, la Procuraduría y la Superintendencia Bancaria, como instrumentos de fiscalización, y que no le boten a los funcionarios medios y bajos del conservatismo que hoy están en la burocracia. Esta es apenas una primera base de negociación. El y todos los suyos saben que la propuesta no es viable y que es solamente el comienzo de un largo diálogo. Ninguna de las tres agencias solicitadas por el ex Presidente es fácil de conceder por parte del liberalismo. La Contraloría, por razones burocráticas, pues sus 15 mil puestos la han convertido en uno de los centros de poder del país. Como el nombramiento del contralor depende exclusivamente de la Cámara de Representantes, no hay la menor posibilidad de que la mayoría liberal entregue tan suculento plato burocrático. La filiación política del procurador y del superintendente en cambio, sí está en manos del Presidente, pero existen consideraciones filosóficas y constitucionales sobre la conveniencia de asociar esas dos posiciones con el ejercicio de la oposición. La Procuraduría se encuentra, según la Constitución, "bajo la suprema dirección del gobierno" y la Superintendencia Bancaria, más que para controlar al gobierno, está hecha para controlar a las entidades financieras.
Barco, en medio de una negociación al respecto, podría sin embargo, llegar a discutir la entrega de estas dos posiciones. Pero como la Contraloría no estaría incluída, el problema de los puestos, que es el que verdaderamente le interesa al Partido Conservador, seguiría vigente. Si la primera parte de la propuesta de Pastrana genera múltiples problemas, lo mismo ocurre con la segunda: la de la estabilidad burocrática de los funcionarios medios y bajos. Aunque Barco y el liberalismo seguramente aceptarían esta condición, en materia de puestos nadie puede contar con la buena fe del adversario. No porque el adversario actúe de mala fe, sino porque las presiones políticas en Colombia en materia de burocracia desbordan cualquier pacto de caballeros.
LAS CIFRAS
Para que haya alguna posibilidad de que en el país se pueda desmontar el artículo 120 de la Constitución, se necesita una reglamentación efectiva no sólo en lo que se refiere a los cargos existentes en la actualidad, sino en cuanto a las vacantes que se presenten en el futuro. SEMANA ha consultado fuentes del servicio civil para cuantificar el problema en la siguiente forma: de los 600 mil empleados pertenecientes al llamado sector central, hay 250 mil maestros cobijados por el estatuto docente cuya estabilidad laboral está garantizada, y 130 mil empleados del sector salud que tienen similares garantías. Quedarían entonces 220 mil empleados de las demás áreas, de los cuales 40 mil han sido ya escalafonados por la carrera administrativa; de los 180 mil restantes, prcsumiblemente por lo menos la mitad son liberales. Por lo tanto el ploblema en términos numéricos asciende a un máximo de 90 mil personas. Cualquier solución requeriría la incorporación masiva a la carrera administrativa de estos últimos 180 mil. Esta fórmula está lejos de ser óptima, pues la carrera administrativa se inventó no tanto para hacer difícil la salida de los funcionarios, como para hacer difícil la entrada por medio de la selección de los más capaces.La incorporación masiva no haría más que congelar la ineficiencia actual. Pero en términos realistas no hay otra alternativa.
Reglamentada la estabilidad de quienes ocupan hoy cargos, faltaría establecer unas reglas del juego para los nombramientos que se hagan en el futuro. En un cuatrienio en Colombia el crecimiento de la burocracia es suficientemente grande como para anular cualquier equilibrio al que se pueda llegar con la incorporación masiva a la carrera administrativa. Por lo tanto, solucionar el problema hacia el futuro es probablemente más difícil que solucionarlo hacia el pasado. El objetivo ideal sería el cumplimiento de las normas existentes sobre carrera administrativa, es decir, la selección por concurso. Teóricamente, los funcionarios públicos deben ser nombrados por este sistema desde cuando en 1938 se aprobó por primera vez la carrera administrativa. Durante los veinte años siguientes hasta el comienzo del Frente Nacional, esta ley nunca fue más que letra muerta, pues no existían en el país las condiciones políticas para su aplicación. En 1958 después de la caída de la dictadura, se decidió que para civilizar las costumbres políticas era imperioso ponerla en práctica y se reglamentó en forma específica. Como nada había sucedido diez años después, esta reglamentación se perfeccionó en la reforma administrativa del 68, pensando que para el fin del Frente Nacional tenía que estar funcionando para que no fuera posible volver a la arbitrariedad en los nombramientos que había caracterizado el pasado.
El hecho es que hasta hoy, casi cincuenta años despues de ser aceptado el principio de que la selección de funcionarios públicos debe hacerse con base en sus méritos y no en favoritismos, intrigas o recomendaciones, nunca ha existido la voluntad política para aplicar en Colombia este criterio. Este proceso es en todas las democracias civilizadas norma imprescindible desde hace varias décadas. Como en Colombia las recomendaciones se han convertido en una forma de vida para un sector importante de la población, se asume que su reemplazo por un sistema de concurso imparcial, es un imposible.
No lo es. Tal vez en el orden municipal y departamental no es aún realista pensar en su implantación, pero en el sector central ha llegado el momento de iniciar seriamente ese experimento. Todo intento de que en el país haya un gobierno de partido y un gobierno de oposición fracasará en la medida en que no se tome este primer paso.
En la órbita departamental y municipal, la puesta en práctica de la elección popular de alcaldes constituirá un dique contra la arbitrariedad burocrática del poder central. Lo único que hay que esperar es que la arbitrariedad de un alcalde elegido sea menos grave que la centralista, porque por ahora no es muy factible contar con otra salvaguardia.

Aunque es una fórmula imperfecta, la combinación de elección de alcaldes, aplicación de la carrera administrativa para futuros nombramientos e incorporación masiva a la misma de los funcionarios actuales, es la única posibilidad de que el actual debate sobre el tránsito de una democracia restringida a una democracia plena, en lugar de terminar, como es aún previsible, en una simple renegociación de cuotas burocráticas, desemboque en un hecho histórico.
LO QUE BARCO HA DICHO
La posición del Presidente electo Virgilio Barco sobre el parágrafo del artículo 120 de la Constitución fue claramente fijada durante varias intervenciones y discursos a lo largo de la campaña electoral. Pero sin duda es en el libro "Hacia una Colombia nueva", editado por Oveja Negra este año, en el cual Barco es más explícito sobre el tema. Uno de los primeros capítulos del libro, que en la presentación Barco define como un anticipo de su programa de gobierno, se titula:"Eliminación del parágrafo del ordinal 1° del artículo 120 de la Constitución". Algunos apartes de ese capítulo son los siguientes:
"El país ha superado la coyuntura que determinó el surgimiento del Frente Nacional, y por tanto, el mantenimiento de nuestra civilización política no depende ahora de que persistan instituciones de compromiso interpartidario. Bien sabido es que éstas han conducido a escuálidos y condescendientes programas de gobierno, que llevan al estancamiento en la acción potencial del Estado en términos del bien común y la justicia".
(...)
"En Colombia se habla de apertura democrática pero se le teme a la conformación de una verdadera oposición (...) La nuestra es una democracia con exagerado acento en lo formal, pero débil e imperfecta en su ejercicio real (...) La práctica del consenso, entendida como algo en que todos tienen que estar de acuerdo, hace el cambio imposible. Cada reforma se convierte en objeto de un regateo estéril y acaba por no aceptarse, o por aprobarse con tantas limitaciones, que no resulta aplicable".
(...)
"La falta de una verdadera oposición democrática conduce a una oposición armada. El descontento que no pueda expresarse por los representantes del pueblo en los cuerpos colegiados o en los medios de comunicación, o en las plazas públicas, acaba por manifestarse en el monte o en barricadas callejeras, con el lenguaje agresivo de los fusiles".
(...)
"El liberalismo propondrá en el Congreso el proyecto de acto legislativo que elimine de nuestra Carta la referida disposición (...) En todas las democracias plenas gobierna de manera autónoma el partido que obtiene más votos en los comicios, y los partidos perdedores tienen el legítimo derecho de hacer la oposición rodeados de amplias garantías para su cabal ejercicio. Con todo, el gobierno liberal que comenzará en agosto de 1986, por voluntad de las mayorías ciudadanas, acatará la existencia de dicho precepto, mientras no sea removido de la Carta fundamental. Sin embargo, como se ha manifestado, el partido propondrá sin dilaciones, en el Congreso, la supresión de esa norma que hoy se presenta como un obstáculo político para la realización de la democracia real, de la justicia y del bien común. En este empeño, sería apreciada la cooperación de los diversos partidos, sectores y movimientos que ocupan escaños en el Parlamento".
LA APROBACION DEL 120: UNA DISCUCION CON DICCIONARIO
Fueron tantos los ires y venires, las propuestas y contrapropuestas en relación con el parágrafo del artículo 120 que incluyó en la Constitución la reforma del 68, que la comisión de revisión nombrada para estos efectos terminó llamándola la discusión de la cuadratura del círculo.
El problema estaba originado en la misma Constitución, que en 1957 había acogido en su artículo 4 el pensamiento del ex presidente Alfonso López Pumarejo, relativo a la formación de gobiernos nacionales como respuesta a los extremos hegemónicos a que el país había llegado. La famosa enmienda plebiscitaria del 57, como se la conoció, había sido aprobada con el criterio de que se prolongara después del Frente Nacional, pero pronto le surgieron toda suerte de críticos, entre ellos el propio Carlos Lleras Restrepo, quien afirmaba que la obligatoriedad del mandato y la rigidez proporcional produciría un gobierno congelado y paralítico por la presencia simultánea de partidos no sólo adversos ideológicamente, sino incapaces de ponerse de acuerdo en materia de administración pública. "Los ministros serán de libre nombramiento y remoción del Presidente, quien sin embargo, estará obligado a dar participación en el ministerio a los partidos políticos en la misma proporción en que estén representados en las cámaras", decía la Carta Magna hasta el 12 de diciembre de 1968 cuando el presidente Carlos Lleras Restrepo firmó la nueva reforma constitucional.
Luego de que el Senado aprobara la derogatoria de la norma constitucional, se inició el debate. La Cámara dio paso a la fórmula "participación equilativa a miembros del partido o partidos distintos al del Presidente". Esto originó la protesta de algunos senadores como Jaime Angulo Bossa quien alertaba sobre el peligro que representaba la fórmula al fomentar el regreso a las épocas del "lentejismo" y el "romanismo", ya que no daba participación a las colectividades sino a sus militantes.
Sin embargo, luego de muchas discusiones no se encontró una palabra diferente de "equidad" que pudiera ser una especie de transacción entre la noción de proporcionalidad que se desechaba y la de hegemonía, a la que no se quería retornar. Entonces se le adicionó un nuevo término: "adecuada". Vocablo que algunos veían incluso como contrario a la equidad pero que se impuso finalmente cuando se entendió como la interpretación de un acuerdo tácito, luego de que varios de los parlamentarios se remitieron a las definiciones de los diccionarios y después de haber dado una segunda vuelta y haber contribuido a la crisis que desembocaría en el intento de renuncia del presidente Carlos Lleras Restrepo.
El debate, en el que habían participado como miembros de la comisión de revisión Augusto Espinosa Valderrama, Juan José Turbay, Raúl Vásquez, por el liberalismo, Emilio Valderrama, Hernán Jaramillo Ocampo y Domingo Sarasty por el conservatismo; y Misael Pastrana Borrero y Jaime Vidal Perdomo por el gobierno, tuvo algunos visos bizantinos. En un momento determinado, la discusión se tornó agria cuando se definía si la palabra "adecuada" debía ir seguida de la conjunción "y" antes de "equitativa". Algunos senadores como Cornelio Reyes, Diego Tovar Concha, Roberto Gerlein y Hugo Escobar Sierra, estuvieron tan metidos en el debate que prácticamente gastaron 6 meses en la discusión.
A fin de cuentas, la fórmula de "paricipación adecuada y equitativa" se impuso, pero no ya por convencimiento de los parlamentarios, ni siquiera por cansancio, sino porque paralelamente el 120 se metió en el mismo paquete legislativo que incluía el establecimiento de un sueldo permanente para los miembros del Congreso .

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