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| 5/4/1992 12:00:00 AM

¡PANICO!

Los concejales de Bogotá se juegan su futuro en un examen ante un juez.

¡PANICO! ¡PANICO!
EL MIERCOLES DE LA SEMANA PASADA, UN nieto de Carlos Lleras Restrepo y el hijo de Julio César Turbay Ayala, nerviosos, como el estudiante que está a punto de presentar un examen final, hcían antesala ante el modesto despacho de un juez de Instrucción Criminal, en el edificio de los juzgados penales de Paloquemao, en Bogotá.
Igual de nerviosos estaban casi todos los concejales de Bogotá, quienes en los próximos días tendrán que presentar el mismo examen. Nadie sabe cuántos pasarán y cuántos se rajarán. Lo que sí se puede anticipar es que quien se raje terminará en la cárcel.
Algo parecido estaba sucediendo en la administración pública nacional. Muchos funcionarios de alto nivel estaban asustados.
Después de lo que le ocurrió a Juan Martín Caicedo Ferrer, pocos se atrevían a firmar decretos ordenando gastos. Dependiendo de la interpretación jurídica que cualquier juez de la República le diera a esa firma, el funcionario podría terminar el resto del mandato de César Gaviria paseándose por los corredores de La Modelo en lugar de los del Palacio de Nariño.
Toda esta conmoción la produjo un juez de 37 años, quien hasta hace 15 días era un relativo desconocido. Se trata de César Tulio Lozano, juez 23 de Instrucción Criminal, quien en una semana ha producido un revolcón bastante menos retórico que el de Gaviria.
Los efectos de éste apenas están comenzando, pues de extenderse los principios de Lozano al resto del país, la casi totalidad de la clase política de provincia estaría también en la cuerda floja.
¿Qué es exactamente lo que hizo este controvertido personaje para desatar un pánico colectivo en la clase política y un entusiasmo de las mismas dimensiones en la opinión pública? A primera vista, meter a la cárcel a Juan Martín Caicedo, lo cual satisface frustraciones populares basadas en la creencia de que en Colombia la justicia es sólo para los de ruana. En el fondo, lo que hay detrás de todo esto es una interpretación jurídica estricta de una práctica tolerada en el pasado: el otorgamiento de auxilios con cargo al erario público. El problema radica en lo que podría denominarse la era de la transición. Es decir, el tránsito entre la vieja Constitución y la nueva. Todo el mundo sabe que a partir del 4 de julio del año pasado, fecha en que entró en vigencia la nueva Constitución, la figura del "auxilio" a entidades privadas, como existía anteriormente, quedaba sepultada para siempre. Antes de esa fecha, sin embargo, a nivel nacional, departamental y distrital se ordenaron auxilios como los que tienen en la cárcel a Caicedo Ferrer. En esta categoría hay mucha gente metida, y por lo tanto todos ellos se encuentran en este momento en capilla.
Pero como hay auxilios de auxilios, es necesario diferenciar categorías. En primer lugar está el caso del Distrito Capital, donde la suerte final de Juan Martín Caicedo está por definirse y la de los concejales es un proceso que apenas está comenzando. SEMANA, consultando diversas fuentes, ha logrado definir un panorama de lo que podría llegar a ocurrir en la capital.

EL ALCALDE
La situación jurídica del alcalde de Bogotá es bien delicada. Aunque lo único que él hizo fue firmar la autorización para que los concejales pudieran recibir los auxilios, su situación es más grave que la de ellos. El juez lo acusa de peculado por apropiación, figura que según el Código Penal consiste en apropiarse en beneficio propio o de un tercero de bienes del Estado, "cuya administración o custodia se le haya confiado por razón de sus funciones". Este es uno de los pocos delitos en Colombia con cárcel obligatoria. Paradójicamente, el hecho de que esté hoy en la cárcel no significa que sea o no culpable por ese delito. El juez -en una decisión muy controvertida- ordenó su detención como una medida preventiva para que el alcalde no se volara. El Tribunal Superior de Bogotá, la instancia inmediatamente superior, tiene que decidir ahora sobre esta detención preventiva, para revocarla o confirmarla. Si la revoca, el alcalde queda libre, pero siguen sus problemas de fondo pues la decisión nada tiene que ver con la esencia del supuesto delito. En libertad tendría que someterse al proceso judicial de peculado por apropiación, por el cual, si resulta condenado, vuelve a la cárcel. La pena contemplada en el Código para este delito, cuando el valor de lo apropiado pasa de 500 mil pesos, es de cuatro a 15 años de prisión. A pesar de que la cifra del caso Caicedo es absurdamente alta, lo presumible es que en el peor escenario imaginable sería condenado a la pena mínima, pues él no está acusado de quedarse con la plata sino de haber hecho una maniobra política. En Colombia se puede reducir la pena por buena conducta hasta en una tercera parte, lo cual significaría que los cuatro años terminarían siendo dos y medio. Además de esto, la condena implicaría una prohibición de hacer política y ejercer funciones públicas en los siguientes dos a 10 años.
El abogado de Caicedo, Jaime Bernal Cuéllar, va a tratar de demostrar que la totalidad de la "operación auxilios" fue legal. Esta tesis la comparten varios juristas prominentes del país, quienes aun reconociendo la maniobra política implícita, no le ven esas consecuencias jurídicas. El juez que falle, que no será César Tulio Lozano -encargado apenas de la investigación-, tendrá tres opciones: aceptar la recomendación de Lozano de calificar el delito como peculado por apropiación y condenar a Caicedo Ferrer a una pena no menor a cuatro años; considerar que Caicedo no incurrió en ese delito sino en otro diferente, como en un peculado distinto o en prevaricato, caso en el cual habría penas excarcelables, o declararlo inocente, acogiendo los argumentos jurídicos de la defensa.

Los CONCEJALES
Aunque para la opinión pública los concejales son más culpables que el alcalde, la situación de estos es menos complicada. El juez Lozano tiene que tomar decisiones en relación con dos aspectos diferentes. El primero es hasta qué punto tiene responsabilidad cada uno de los concejales en la decisión de la corporación de aprobar el Acuerdo 13, que fue el que permitió el cambio de nombre de los auxilios y facultó al alcalde para pagarlos, y el segundo es en qué se gastaron la plata. En cuanto al primero, un Acuerdo es en la administración de Bogotá lo que una ley es para toda la Nación. El alcalde está en la cárcel por haber hecho realidad lo que buscaba el Acuerdo. La pregunta es si el Acuerdo, en sí, es también ilegal y qué responsabilidad jurídica tienen quienes votaron por él. Si cada persona que estuvo en favor del Acuerdo fuera responsable, tendría que acabar prácticamente todo el Concejo en la cárcel. Pero como para que exista un delito tiene que existir una conducta tipificada en el Código Penal, hasta hoy votar una ley, por ilegal que pueda parecer, no lo es. Por lo tanto, no es previsible un encarcelamiento colectivo de concejales por este concepto.
En cuanto al destino final de los auxilios, cada caso individual es diferente. Todo el que haya donado los auxilios a "empresas útiles o benéficas para el desarrollo de Bogotá", como lo señala el Acuerdo 13, no tiene problemas. Aunque éste era el espíritu original de los auxilios, gradualmente se fue distorsionando y politizando su objetivo. Por esto es poco probable que el grueso de esos dineros haya ido a parar a entidades como el hospital de la Misericordia y las hermanitas de la caridad. Muy seguramente la mayoría de esos recursos terminarán en actividades mixtas, que por un lado benefician a la comunidad y por el otro se convierten en votos. Ejemplos de esto son las juntas de acción comunal y las becas para los hijos de los seguidores. Los que estén en esta categoría tampoco están en problemas. Las aguas comienzan a agitarse de ahí en adelante. La realidad es que un buen número de concejales utiliza los recursos para financiar directamente sus campañas. Esto puede sonar normal pero constituye el delito de peculado. La financiación de las campañas con dineros de los auxilios se hace a través de una serie de modalidades diferentes. Por ejemplo, se disfrazan gastos haciéndolos aparecer como pago de sueldos ficticios a personas que no existen, pago de partidas a barrios que no existen o pago de becas también inexistentes. Estos son los grandes renglones a través de los cuales se desvían recursos que luego se utilizan para financiar campañas. A pesar de que esto es totalmente ilegal, el que tenga sus papeles al día, con los soportes respectivos, tiene posibilidades de pasar el examen. Otra modalidad que se va a presentar es la desviación de recursos de Bogotá a otros departamentos. Algunos-concejales bogotanos hacen también política en sus departamentos de origen, a donde :acaban llegando a veces los recursos. Aunque se gasten en obras comunitarias, el solo traslado constituye un peculado técnico por cambio de destinación. Pero hay fórmulas mucho más descaradas. En algunos casos la plata se le da al cónyuge o se coloca en una cuenta bancaria personal o se hace cualquier otra irregularidad de ese calibre.
Como fueron más de 500 fundaciones las que recibieron los auxilios, hacerle una auditoría a cada una de ellas es una labor poco menos que imposible, dadas las limitaciones de los plazos contemplados por la justicia. El juez ha nombrado una unidad investigativa para que lo asista, pero se sabe que, en términos generales, lo que va a hacer es basarse en un informe que sobre el particular le enviará la Procuraduría General de la Nación. La investigación de este organismo está en curso, y se está adelantando en dos niveles. Por un lado, una investigación superficial de todas las fundaciones, donde sólo se detectan las irregularidades más protuberantes, sin pretender profundizar mucho en todo. Por el otro, se han escogido al azar, por muestreo, unas pocas entidades y a éstas se les está aplicando una auditoría rigurosa, tratando de establecer si el dinero sí se gastó como dicen los recibos. Todos los que caigan en este muestreo tienen derecho legítimo a preocuparse. Conocedores de las intimidades de este proceso anticipan que cuando el juez termine su labor habrá concejales de Bogotá acompañando al alcalde Juan Martín Caicedo en la cárcel.

CUNDE EL PANICO
Las decisiones del juez Lozano, sin embargo, van mucho más allá del simple ámbito, de los concejales de Bogotá. Todos los concejales de los más de mil municipios que tiene el país, quienes presumiblemente han estado vinculado de una u otra manera a sistemas de entrega de auxilios en términos prácticamente idénticos a los de Bogotá, están aterrorizados. Las procuradurías regionales en todo el país están adelantando desde hace varios días investigaciones en sus respectivas localidades, obedeciendo a una directiva enviada en este sentido por el procurador nacional, Carlos Gustavo Arrieta. De este temor participan, en mayor o en menor grado, los alcaldes de los municipios que han ejecutado actos similares al que llevó a Juan Martín Caicedo Ferrer a la cárcel.
Como si fuera poco, la espada de Damocles también pende sobre todos aquellos que ejecutaron actos similares en el pasado. De acuerdo con la ley, la acción penal prescribe en un tiempo igual a aquel que se establece como pena máxima para el respectivo delito. Esto significa que, para el caso del peculado por apropiación, aún se pueden investigar y sancionar las irregularidades cometidas desde hace 20 años. Pero como el actual Código Penal entró en vigencia en 1981, todos los delitos de esta naturaleza, cometidos por funcionarios y concejales, pueden ser investigados por un período de 20 años contados a partir del momento en que se conocieron.
Este pánico del que hoy en día son víctimas prácticamente todos los concejales del país se está contagiando también a los congresistas. La razón está en que los primeros, cuyas actuaciones están siendo observadas con lupa por los jueces, se están quejando de que los parlamentarios no sólo han utilizado la misma práctica de la entrega de auxilios desde 1968, sino que hasta hace apenas dos meses lo seguían haciendo a pesar de estar vigente desde el 91 una Constitución que los prohíbe. En este caso, las cosas son diferentes. La Constitución autorizaba expresamente que se decretaran auxilios para los congresistas, y había todo un desarrollo legal que soportaba ese precepto constitucional. Cuando se promulgó la nueva Constitución y se prohibieron los auxilios en el Artículo 355, ya habían sido autorizados pagos desde el año anterior con cargo al presupuesto de ese año. Esta situación llevó a los ministros de Gobierno y Hacienda, al procurador general de la Nación y a varios constituyentes a acordar un mecanismo para que esos últimos pagos se llevaran a cabo, en virtud de que habían sido autorizados legítimamente. El sistema, acordado en la misma Constituyente, consistía en establecer dos controles, uno previo y uno posterior, con el fin de que no hubiera dudas sobre el destino final de esos auxilios. El Ministerio de Hacienda dictó las resoluciones 113 y 148 de junio del 91 y se llevó a cabo el proceso de entrega de los auxilios. De cerca de tres mil millones de pesos, 912 millones fueron rechazados por considerarse que para esos casos no se cumplían los requisitos indicados. El proceso acordado en esa reunión de la Constituyente para la transición se cumplió a cabalidad. El objetivo primordial de filtrar los auxilios "buenos" de los "malos" se llevó a cabo. Pero toda esa cautela puede ser insuficiente, si la interpretación de un juez llega a ser que la prohibición constitucional cobija no sólo los nuevos auxilios decretados sino también los decretados durante la pasada Constitución, pero que se pagaron bajo el nuevo régimen. Si se abriera paso una interpretación tan amplia, los ministros de Hacienda, Gobierno, Educación y Salud, entre otros, podrían ser denunciados por ese motivo. Se llegaría entonces al absurdo de que quienes diseñaron el mecanismo para evitar abusos durante la transición acabaran siendo las únicas víctimas del éxito de su invento. La diferencia sustancial entre los casos de los ministros y el del alcalde es que en el caso de la Nación se previó el problema y se diseñaron procedimientos de control, mientras que en la Alcaldía se procedió como se venía haciendo en el pasado.

LA PARALISIS
La decisión del juez Lozano que llevó a la cárcel a Juan Martín Caicedo está produciendo, además, otros efectos en la administración pública que pueden llegar a ser más graves que los anteriores. La tesis según la cual se puede configurar el delito de peculado por apropiación por el solo hecho de entregarle a un tercero esos recursos, independientemente de lo que haga con ese dinero quien lo reciba, ha llevado a que en distintos niveles de la administración los funcionarios se estén absteniendo de ejecutar distintos pagos por el miedo de caer en esa categoría. El precedente creado por Lozano, al meter a la cárcel al alcalde por esa presunción, hace que muchos piensen que otros jueces pueden hacer lo mismo con funcionarios de menor nivel.
Por otra parte, la nueva Constitución prohíbe la entrega de auxilios y donaciones a personas naturales o jurídicas de derecho privado. La nueva Carta señala que para hacer ese tipo de contribuciones hay que celebrar contratos con entidades sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad. El problema es que no existe un mecanismo de transición, y con el antecedente del juez Lozano ya nadie quiere girar los dineros que regularmente el Estado le entrega a entidades privadas que lo necesitan. Es así como, por ejemplo, la Cruz Roja y el Hospital Infantil están empezando a tener problemas serios por la falta de esos pagos, y ya se vislumbra que actividades como los planes de reinserción de exguerrilleros, la celebración del Festival Iberoamericano de Teatro, la Teletón, e incluso los auxilios a sindicatos de empresas del Estado, cuyos pagos hacen parte de acuerdos logrados mediante convenciones colectivas, se pueden paralizar por el miedo de los funcionarios a caer en la tipificación de ese delito. "La situación ha llegado a tal punto -dijo un alto funcionario del Gobierno- que estamos ante la aberración de que el Estado no puede relacionarse con los particulares, que es la razón por la cual el Estado se creó". El antecedente judicial creado por el caso de Juan Martín Caicedo ha sido de tal magnitud que casi todos los funcionarios que tienen que girar dineros a entidades privadas se quieren curar en salud con conceptos previos de la Procuraduría, entidad sobre la cual se está recargando el peso de la legalidad de estos procedimientos. "Lo que está ocurriendo en la práctica -dijo a SEMANA un funcionario del Ministerio de Hacienda- es que los ordenadores del gasto están pasando a ser los jueces de la República".
Nadie sabe a ciencia cierta hasta dónde puede llegar este problema. Después del entusiasmo inicial, el ambiente en el país es más de moderación que de persecución, porque de dársele rienda suelta a todas las pasiones frustradas se podría llegar a un proceso de guillotinas jurídicas, que harían rodar más cabezas que la Revolución Francesa. Pero aún así, no se puede negar que pocas medidas en la historia contemporánea han tenido un efecto tan moralizante para la administración pública como la actuación del juez Lozano. -

EL mal ejemplo

JUAN MARTIN CAICEDO FErrer no ha sido el único alcalde, elegido por voto popular, que ha terminado en líos con la justicia. Tampoco es el primero que enfrenta la posibilidad de ir a la cárcel. Desde que en Colombia la elección de los mandatarios seccionales se hace por voto, los problemas de despilfarro administrativo, las irregularidades en el manejo de presupuestos, la participación en política, el nepotismo, el abuso de autoridad y la negligencia, han sido el pan de cada día.
Una investigación realizada por la Procuraduría General de la Nación demuestra que en los últimos tres años se han recibido 3.540 quejas contra los alcaldes. Por esta razón se abrieron 2.375 investigaciones, que terminaron con la sanción de 447 alcaldes. De los sancionados, 28 fueron destituídos, 54 suspendidos temporalmente de sus cargos y otros 196 recibieron amonestaciones. Se archivaron 183 procesos y 1.487 se encuentran en etapa de indagación preliminar.
Todas las denuncias recibidas por el Ministerio Público están relacionadas con el mal manejo del presupuesto, la contratación de obras, el abuso de autoridad, el desvío de dineros públicos la intervención en política y el nepotismo. En cuanto al presupuesto, las irregularidades cometidas están relacionadas con el desconocimiento de las normas jurídicas y fiscales. Y esa ignorancia jurídica la han aprovechado para adjudicar contratos sin ni siquiera abrir una licitación pública. A eso se suma que esas supuestas obras se han ordenado sin contar con una partida en el presupuesto. Muchos de estos proyectos fueron otorgados por los alcaldes a familiares y amigos o a empresas de las que ellos son socios .
En varias ciudades, según el informe del Ministerio Público, los alcaldes no se preocupan por el recaudo de impuestos, como es el caso del predial y el de industria y comercio. La vieja modali- dad de la contratación mediante órdenes de trabajo o de asesorías innecesarias, el giro de cheques sin fondos, la adquisición de créditos para obras que jamás se realizan, la consignación de dineros públicos en cuentas privadas, el pago de sueldos y prestaciones a empleados privados, son otras tantas irregularidades que han venido realizándose por los alcaldes elegidos popularmente.
El abuso de autoridad es otra de las anomalías que sigue en vigencia por parte de los mandatarios seccionales. La Procuraduría encontró que las retenciones arbitrarias, el sellamiento de locales comerciales, el despido masivo de funcionarios, la expedición de licencias sin trámite, siguen presentándose. Y qué decir de la intervención directa en política. La utilización de vehículos de propiedad de los municipios para movilizar a los ciudadanos para que voten por determinado candidato, sigue siendo una vieja práctica que no ha podido erradicarse.
De la primera elección de alcaldes, que abarcó el período de 1988- 1989, la Procuraduría General de la Nación estableció que la mayoría de las quejas e irregularidades cometidas por los alcaldes, se centraron principalmente en cuatro departamentos. En el caso de La Guajira, al 100 por ciento de los mandatarios seccionales se les abrió investigación disciplinaria. En el Tolima la cifra de alcaldes investigados fue del 65 por ciento, en el Huila el 50 por ciento y en el Meta el 18 por ciento. Para el período de 1990-1992, la configuración cambió. Los departamentos con mayor número de alcaldes investigados fueron Quindío y Magdalena con el 85 por ciento; Meta con el 70 por ciento y Caquetá con el 60 por ciento.
De acuerdo con estas cifras, el Ministerio Público determinó que el 45 por ciento de los alcaldes elegidos para el período de 1988-1990 fueron investigados. Para 1990-1992, llegó al 50.9 por ciento. Es decir, que la corrupción le sigue ganando la partida a los controles fiscales. En la última semana jueces de Instrucción Criminal dictaron auto de detención contra otros seis mandatarios seccionales por el delito de peculado por apropiación. Y todo parece indicar, que las sanciones y destituciones continuarán.-

EDICIÓN 1893

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