Propuestas para una política estratégica de empleo

El empleo no puede considerarse como una simple actividad mercantil pues de él depende, en buena medida, la realización de los seres humanos. Aunque esta debería ser la premisa fundamental del mercado laboral, lo cierto es que en muchas ocasiones el empleo se ha constituido en fuente de frustración, pues los modelos de producción a gran escala han olvidado, en su carrera por el crecimiento, la importancia del ser humano dentro del proceso productivo y lo han considerado como un ‘insumo’ o material más dentro de la cadena productiva.

Este modelo ha hecho crisis en el ámbito mundial por lo que han aparecido propuestas ‘salomónicas’ tanto para el sector productivo como para los trabajadores. Estas iniciativas son las que se conocen como flexibilización y desregulación laboral.

Según los economistas Julio Puig y Beatrice Hartz, la flexibilidad buscaba “ante todo desmontar la legislación laboral y social existente y cancelar los convenios colectivos que garantizaban la estabilidad laboral de los asalariados, lo mismo que reducir los costos tanto de las contrataciones como de los despidos. Además, de ese modo, se querían eliminar las trabas a los mecanismos del mercado laboral para que, dado el nivel creciente de desempleo, se pudiera establecer un nuevo equilibrio a la baja de los niveles salariales”.

Estas propuestas tienen, como todo, defensores y detractores, Por eso, lo que se pretende hacer en este documento es trascender las razones ‘emotivas’ y, en cambio, se quiere explicar con cifras y basados en teoría económica, la inconveniencia de la aplicación de estas propuestas que, en lugar de generar mayor bienestar, adicionan mayores desigualdades a las existentes en nuestra sociedad.

Además de identificar la fragilidad de los argumentos de quienes abogan por la flexibilización y desregulación laboral, en este documento se aborda la problemática del desempleo como síntoma de un desarrollo desigual y se justifica la necesidad de apoyar la formulación de alternativas para la generación de empleo en propuestas globales que busquen el rediseño de los procesos económicos. Se pretende, finalmente, plantear alternativas que constituyan posibles salidas a la problemática del desempleo.

Conocidos los objetivos del texto, es necesario explicar qué es la crisis del empleo, cómo se originó y qué puede hacerse. La crisis del empleo obedece, en gran medida, a la equivocada percepción que se ha manejado según la cual a mayor crecimiento mayor empleo.

El crecimiento sin empleo, sin embargo, ha sido una realidad observable en muchos casos. Situación esta que es el resultado de la crisis de un esquema, aplicado por largo tiempo, que busca márgenes de utilidad cada vez más altos.

De esta dinámica económica han surgido diversas modalidades de trabajos flexibles que no implican responsabilidad para las empresas, como los freelancers y las subcontrataciones. Por el lado de los trabajadores, el creciente desempleo y la contratación de mujeres, jóvenes y mano de obra no calificada, presiona formas de flexibilización pues las dificultades para acceder al empleo hacen que los trabajadores acepten casi cualquier tipo de condiciones laborales con tal de tener algún ingreso.

Además de los problemas de subsistencia, el desempleo plantea una especie de pérdida de derechos sociales en una sociedad que se reconoce y aglutina, en gran medida, en torno a la capacidad de compra y de pago.

En un mundo con altos índices de informalidad laboral, los freelancers y las subcontrataciones marcaron lo que en la década de los 90 se convirtió en el modelo de organización del trabajo, con tres componentes: los empleados vinculados con cierta estabilidad, subcontratistas y consultores.

En el afán de rediseñar los modelos de trabajo se ha presentado el desplazamiento de las actividades productivas de las compañías hacia las especulativas, proceso conocido como financiarización. Con esta, las empresas invierten en actividades financieras y esto les permite “la obtención de grandes y rápidas ganancias, transformando así su actividad productiva en una actividad especulativa. Para ello se hacen necesarios la aplicación de políticas de austeridad salarial, la flexibilización del trabajo y el traslado de procesos a países y regiones con bajos salarios“. (1)

La financiarización va unida, de manera estrecha, a la mundialización financiera que es, en síntesis, la interrelación financiera entre sistemas monetarios y mercados financieros de cada país que antes eran cerrados e independientes.



Mitos sobre la regularizacón del mercado laboral



Las teorías económicas más ortodoxas han señalado que la oferta y la demanda de trabajo se estabilizarán por sí solas. Desde este punto de vista “los programas de asistencia a los desempleados o las prestaciones de la seguridad social pueden conducir a los trabajadores a elegir el ocio antes que el trabajo hasta que tales beneficios terminen. Los programas que establecen beneficios sociales obligatorios pueden constreñir la elección de los trabajadores, determinando resultados subóptimos e ineficientes, así como costos laborales más elevados”. (2)

Las debilidades de esta argumentación pueden resumirse de la siguiente manera:

En primer lugar, la flexibilización en el enganche y desenganche de trabajadores hace que los contratos sean cortos y eso afecta necesariamente la productividad.

En segunda medida, la idea de reducir costos en el corto plazo hace que se desestimen las ventajas que puede traer la inversión en ‘capital humano’ a largo plazo.

En tercer lugar, si se quiere mantener una estrategia de reducción de salarios reales, esto tendría un efecto al privilegiar bienes de bajo contenido de valor agregado que requieren mano de obra no calificada.

Finalmente, las teorías de salarios de eficiencia muestran que a mejores salarios, mayor productividad.

La relación positiva entre salarios y productividad de los salarios puede

explicarse de varias maneras: la primera, tiene que ver con el poder disuasivo del desempleo sobre el desempeño de los trabajadores. La segunda, con el efecto de los salarios sobre la nutrición y bienestar de los trabajadores. Y la tercera, con el modelo de rotación laboral según el cual entre menores sean los salarios, mayor es la rotación laboral, lo que incrementa los costos para las empresas.

Además, si los trabajadores reciben salarios bajos no van a tener dinero suficiente para comprar. Esto indica que aunque la disminución de los salarios pareciera representar una ventaja para las empresas es, a la larga, desventajoso pues no tienen a quién vender los bienes que producen. La teoría no demuestra que a mayores salarios, mayor desempleo, como tampoco muestra que a menores derechos laborales, mayor competitividad .

Aunque según la OIT, durante los años 90 los costos laborales por hora trabajada en la industria colombiana han aumentado (son de 2,8 dólares), aún siguen siendo bajos. Para citar sólo algunos casos, en Alemania son de 28,3; en Estados Unidos de 18,2, y en Argentina de 6,3. Lo que demuestra que el problema en Colombia no es el incremento de los costos asociado con altos salarios y prestaciones, sino la baja calificación de mano de obra y la ausencia de innovaciones en la producción y en tecnológica que mejore la productividad.



Empleo como problema del patrón de desarrollo



“Pareciera que ya no es el trabajo el que crea la riqueza, sino la riqueza (más propiamente dicho, los ricos) la que crea el trabajo: el trabajo es un bien, el empleo un privilegio. Ya no es el que trabaja el que rinde una utilidad a la sociedad, es la sociedad la que rinde una utilidad permitiéndole trabajar, de manera que no se prive de un puesto de trabajo”. (3)

Estos efectos de la pérdida de valor del trabajo son evidentes en todas las economías mundiales. En América Latina, y más concretamente en Colombia, las ventajas de la acumulación rentista (de capital producido por el capital) han impulsado un orden desigual dentro de un mercado pobre y pequeño.

En Colombia el neoliberalismo prometía ser la panacea a vicios como la burocratización y el clientelismo en las empresas encargadas de los servicios sociales. Sin embargo, tal como lo ha demostrado el proceso de apertura, el afán del neoliberalismo por proteger el mercado ha empobrecido y estrechado el propio mercado.

En Colombia no hay un Estado moderno, y lo que llamamos mercado nacional no es más que unos cuantos oligopolios controlados por los cuatro grandes grupos financiero-empresariales, algunas empresas manufactureras y comerciales en declive, un enorme sector informal en el cual se genera más de la mitad del ‘empleo’ y unos débiles mercados de capitales y de tierras.

La estrechez y la precariedad del mercado hicieron que las reformas no fueran exitosas y que de ellas no se derivaran ni beneficios para las empresas (más productividad) ni beneficios sociales (menos desigualdad). El modelo colombiano favoreció el fortalecimiento de los grandes grupos económico-financieros y el crecimiento acelerado del ahorro financiero.

Como se ha dicho, en un mercado pequeño y precario, los logros no fueron los esperados. No puede, sin embargo, afirmarse que estos resultados adversos son producto de la situación reciente, sino del proceso de desarrollo de la sociedad colombiana. El carácter rentista de esta sociedad es el factor que más inhibe las posibilidades de un desarrollo productivo y generador de empleo en condiciones remunerativas y es, por tanto, uno de los mayores obstáculos para la vigencia de la ciudadanía social.

De las estructuras sociales tradicionalmente excluyentes y de las reformas económicas de los últimos años ha surgido una zona de vulnerabilidad conformada por los pobres estructurales (mayoría mujeres y jóvenes) y por pobres recientes provenientes de sectores medios. (4)

Por un lado, los pobres estructurales encuentran obstáculos gigantescos para integrarse en la dinámica económica formal y, los nuevos pobres, surgen de las malas condiciones de empleo y del desempleo.

Las políticas de empleos de emergencia, es decir, empleos precarios, inestables, sin protección social y con baja remuneración, no constituyen para la población vulnerable garantía de inserción social. Buscar entonces la solución al problema del mercado laboral en la reducción de la protección de los trabajadores carece de toda lógica, porque se trata es de promover políticas de desarrollo productivo que garanticen empleos de calidad, los cuales no implican necesariamente empleos con contrato de trabajo tradicional y sueldo medio, sino una gama de opciones que respondan a las transformaciones tecnológicas y de la producción.



Alternativas externas al propio mercado laboral

Debido a que el problema del empleo es estructural en Colombia, es decir, es parte de un largo proceso económico, político y social, es necesario que las políticas públicas se orienten hacia la construcción de una política productiva y equitativa.

Los ámbitos deseables para Colombia desde este punto de vista son:

1. Una agenda redistributiva para Colombia

Los índices de desigualdad en Colombia son unos de los más altos del mundo, lo que se convierte en un obstáculo a la hora de lograr una dinámica social incluyente.

Una agenda redistributiva para Colombia debe involucrar los siguientes aspectos:

• Que los terratenientes paguen impuestos: la ‘reforma agraria’ propiciada por el auge de los narcotraficantes que adquirieron terrenos en el 40 por ciento de los departamentos del país y la tradición de familias con grandes latifundios de tierras, hace que el cobro de impuestos prediales altos pueda ser un buen desestímulo a la concentración de tierras. Otra solución, propuesta por las centrales sindicales, es propiciar la condonación definitiva de la deuda rural y establecer un sistema especial de crédito.

• Una verdadera reforma financiera: la apertura financiera en lugar de generar un sector más competitivo y eficiente, propició el robustecimiento de la financiarización como actividad predominante. Por eso las rentas financieras obtenidas de la intermediación deben gravarse más fuertemente que las actividades productivas reales. Después de todo, en la intermediación no se crea valor sino que se apropia. (5)

Otras medidas relevantes son la aplicación de controles más estrictos e impuestos mayores a la inversión extranjera de carácter meramente financiero, que a la inversión extranjera directa. Se debe definir, además, en qué casos se otorgan créditos de fomento, pero acompañado de mecanismos efectivos de control social.

• Democratización del mercado de capitales. Es necesario, entonces, incorporar las empresas en proceso de privatización de capitales, y reformar la Ley 226 de 1996 sobre enajenación de activos públicos para otorgar efectivamente a los trabajadores la prioridad en los procesos de privatización.

En la actualidad la Ley otorga la prioridad a los trabajadores o sus representantes, incluyendo en estos últimos a los fondos de pensiones y cesantías, cuyos dueños no son los trabajadores, sino que éstos son sus principales aportantes. Por esto se debe reformar la Ley para no incluir a los grupos financieros que administran el ahorro de los trabajadores y las trabajadoras.

• Impuestos a herencias de grandes fortunas: en Colombia la política fiscal no tiene una concepción redistributiva. Es decir, no contempla la necesidad de acabar -o al menos disminuir- la brecha entre pobres y ricos, cuando estos últimos derivan su riqueza de herencias. En un país tan desigual como Colombia hay un amplio margen para obtener, de manera justificada en términos de eficiencia y equidad, abundantes recursos tributarios derivados de la compensación por parte del Estado de aquellas desigualdades asociadas a ventajas inmerecidas de muchos ciudadanos y grupos.

El cobro de impuestos altos a herencias no sólo mejora la distribución de la riqueza y del ingreso que se derive de su uso, sino también el carácter democrático de las condiciones políticas al restringir la perpetuación del poder económico de los más ricos. El problema en este país es que las enormes desigualdades económicas y sociales no son el resultado del esfuerzo, sino de un régimen históricamente patrimonialista, rentista y patriarcal.

• Gasto público eficaz: de nada sirve captar recursos provenientes de los impuestos de los más ricos si ellos no se distribuyen adecuadamente y, en cambio, generan burocracia y clientelismo. El control social y monitoreo al cumplimiento de los resultados esperados es fundamental, pues permite, por un lado, evitar la inversión en programas que no generan beneficios sociales y, por otro, prevenir la clientelización y la corrupción a la hora de invertir los recursos.



2. Una política macroeconómica más favorable a la generación de empleo

La mundialización financiera hace que Colombia no pueda ser autónoma en lo que se refiere a la adopción de una política económica, pues tiene que adaptarse a los cambios económicos mundiales. Nuestro país no ha escapado al fantasma mundial de la acumulación financiera y ello ha afectado el empleo.

Uno de los argumentos más difundidos en el medio colombiano es el de que el incremento de los salarios ocasiona inexorablemente el aumento del desempleo. Sin embargo, ese supuesto fue ampliamente rebatido hace varias décadas. Además, es cada vez más evidente que, en el caso de la economía colombiana, donde el nivel salarial es extremadamente bajo, mantener represados los aumentos salariales está reduciendo drásticamente el consumo de los hogares. Esto, al contraer la actividad productiva y el crecimiento económico, aumenta y agrava el desempleo.

Al respecto, un reciente estudio del Departamento de Investigaciones y Estudios de la CGTD explora la posible relación entre el incremento salarial y el desempleo en la economía colombiana.

El estudio parte de los datos correspondientes al período 1984-1999, sobre el incremento del salario mínimo y las tasas de desempleo, según cifras del Dane. De acuerdo con esos resultados, a un mayor incremento del salario corresponde una menor tasa de desempleo. Con base en esta información, no puede seguir afirmándose que en Colombia el incremento del salario tenga como consecuencia directa el aumento dei desempleo.

Algunas posibles soluciones a explorar a corto plazo son:

• Renegociar con los acreedores de la deuda pública interna los plazos de maduración de los títulos y restringir al máximo la adquisición de nuevos compromisos de corto plazo y a tasas de interés elevadas.

• Eliminar la remuneración al encaje bancario por parte del Banco de la República.

• Estudiar la posibilidad de establecer un control de cambios, máxime si se decide renegociar los plazos de los títulos de deuda pública.

• En lugar de incurrir en nuevos créditos que comprometen a futuro aún más la estabilidad, solicitar a los organismos internacionales y a la banca multilateral el alivio de la deuda pública externa como un aporte al proceso de paz.



3. Políticas mesoeconómicas

Mientras que el índice de industrialización en 1991 fue 21,1%, en 1995 cayó al 18,8%. Así mismo, en materia agropecuaria la expansión de la ganadería extensiva y la crisis de los cultivos permanentes ha impedido que la mayor dinámica de los cultivos transitorios hale una mayor demanda por mano de obra rural.

La ausencia de políticas sectoriales de desarrollo productivo, en particular una política industrial y agropecuaria orientada a la construcción consciente de ventajas competitivas, es una de las fallas principales en esta década.

Por eso es necesario no abandonar la construcción de las políticas industrial y agropecuaria a un mercado estrecho y precario, pues esto equivale a renunciar al propósito de construir una economía más integrada y competitiva internacionalmente.

En el sector agropecuario es necesario promover tecnológica y comercialmente sectores y productos con posibilidades de competir en el mercado internacional, básicamente los productos típicamente tropicales. Así mismo, se hace necesario promover una política comercial estratégica en función de ventajas actuales y potenciales.

En el sector industrial debe combatir las estructuras oligopólicas y poner en marcha mecanismos de fomento estratégico en función de criterios objetivos y no de presiones rentistas.

En ambos sectores es imprescindible un mayor compromiso estatal con la investigación. El desarrollo es, por supuesto, una condición indispensable para el éxito de las políticas.

Ricardo Bonilla, de la Mesa sobre Empleo, propone las siguientes acciones para la recuperación económica y el desarrollo de la producción nacional: (6)

* Líneas de financiamiento a largo plazo, recapitalización de deudas, propuestas de reconversión industrial con tasas de interés competitivas y períodos de gracia compatibles con los horizontes de maduración de los proyectos.

* Incentivos a contratos de empresa conjunta dirigidos a nuevos proyectos en la cadena productiva con aprendizaje tecnológico y perspectivas exportadoras.

* Promover la banca de inversión y el desarrollo del mercado de capitales.

* Programas de creación de empleos productivos, mejoras en los salarios reales y en la distribución del ingreso

* Compras estatales a favor de la producción doméstica.

* Mecanismos de articulación empresa-Estado para la promoción y el financiamiento del desarrollo tecnológico.

* Flexibilización pero no desmonte de los incentivos a las exportaciones. Mantener el Plan Vallejo para bienes de capital.

* Eliminar aranceles para bienes de capital no producidos, así como el Impuesto al Valor Agregado al bien y a su transporte.

* Modificar los programas del Sena a partir de una mayor incorporación de nuevas tecnologías y fortalecer los centros de productividad y los centros de enseñanza técnica.



Alternativas dentro del mercado laboral

La confluencia de factores sociales, políticos y económicos hace que sea necesario abordar la solución al problema del empleo desde diferentes aspectos:

1. Educación: calidad, cobertura, investigación y capacitación. Según se evidencia en el Informe sobre Desarrollo Humano 1999, los índices de analfabetismo en el nivel urbano se han mantenido y hay retrocesos en el rural.

Estos datos se dan al tiempo que la educación superior ha sido víctima de una expansión de la oferta de mala calidad auspiciada por la Ley 30 de 1993, que permitió la flexibilización de los requisitos de apertura y acreditación de los programas.

Ante esa situación se hace necesario un replanteamiento de la política educativa, considerando el fortalecimiento de la oferta pública en todos los niveles y la necesidad de vigorizar el papel de la educación superior y la educación técnica de calidad en la creación de ventajas competitivas y en la provisión de mano de obra calificada, capaz de agregar valor de carácter intelectual. Se requiere también una política fuerte de promoción de ciencia y tecnología.

2. Limitaciones legales a la precarización. La precarización del mercado laboral no es una alternativa aceptable para la generación de empleo. De hecho, los costos en términos de productividad de contratar mano de obra en condiciones precarias generan efectos perversos sobre el empleo. Por ello resulta recomendable restringir normativamente la contratación de mano de obra temporal según el tamaño de la nómina de las empresas.

3. Políticas poblacionales específicas. Las mujeres no tienen acceso al mercado laboral en condiciones de igualdad, con el agravante de que cada vez más el empobrecimiento las obliga a salir en busca de empleo en condiciones no remunerativas. Por ello se proponen políticas de ampliación y diversificación de la oferta educativa femenina, así como la puesta en marcha de seguros de desempleo.

En materia de juventud, se requieren programas especiales de información para el empleo que, con base en sistemas de acreditación de las demandas de los empresarios, eviten la sobreexplotación de la mano de obra juvenil. Así mismo, la promoción de redes interempresariales para la cofinanciación de su capacitación.

4. Participación de los trabajadores en los resultados de las empresas. El esquema de salarios participativos puede asumirse con cierta flexibilización laboral si a partir de un mínimo aceptado por los trabajadores, parte de la remuneración está en función de los beneficios de la empresa. Así en situaciones de crecimiento de las utilidades, los ingresos de los trabajadores mejorarían y, en períodos de recesión, las empresas podrían ajustar salarios sin detrimento de la estabilidad laboral.

En cualquier caso, la fórmula de productividad y el salario base serían puntos de la concertación entre trabajadores y empresarios. En períodos de recesión, de todas maneras se garantizaría el mantenimiento de ciertos niveles de demanda por parte de los trabajadores.

5. Reformas a la Ley 100 de Seguridad Social. Debe considerarse que la temporalidad del empleo, el aumento del subempleo, la reducción salarial y la rotación laboral afectan negativamente la seguridad social.

En ese sentido es necesario que las reformas del mercado laboral no impliquen bajo ninguna circunstancia un aumento de la desprotección social. Incluso, es necesario reformar la Ley 100 para establecer fórmulas que garanticen la protección laboral de los trabajadores informales. (7)



6. Otras propuestas:

• Capacitación profesional. Examinar la propuesta del Sistema Nacional de Formación Profesional, la cobertura y pertinencia de los programas.

• Jornada laboral. Si como resultado de las mejoras en productividad y debido también al desarrollo de las fuerzas productivas, se viene disminuyendo el tiempo de trabajo social necesario para generar la producción nacional, resulta pertinente y necesario examinar la propuesta de reducción de la jornada media de trabajo.

• Búsqueda de ventajas competitivas en las regiones. El mejoramiento de los servicios de información e intermediación laboral a nivel de los mercados de trabajo locales y regionales, al igual que la promoción de los comités locales de empleo, son aspectos que no pueden soslayarse en una propuesta estratégica para la generación de empleo.