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| 2/15/1993 12:00:00 AM

¿Qué tan grande fue la reforma?

Más que la conveniencia, el punto de debate sobre la modernización de 87 entidades oficiales radica en su legalidad.

¿Qué tan grande fue la reforma? ¿Qué tan grande fue la reforma?
CUANDO EN SU DISCURSO DE POSESION EL presidente Gaviria pronunció la frase "bienvenidos al futuro", estaba diciéndoles a los colombianos que se prepararan para un "revolcón " en la vida institucional del país .
Pero nadie se imaginó que fuera tan lejos. Después de cambiar radicalmente la normatividad económica, para adecuarla a un nuevo modelo de desarrollo y de impulsar una de las reformas constitucionales más importantes de los últimos 100 años el Gobierno acaba de expedir un extenso paquete de medidas con el fin de poner a tono el aparato estatal con la nueva estructura económica y legal del país. Y a pesar de las críticas que se le han hecho, y de las dudas sobre su legalidad sería muy difícil ocultar su dimensión.
La reforma, en efecto, sólo es comparable por su magnitud con la reforma administrativa que llevó acabo el presidente Carlos Lleras Restrepo en 1968. Pero además de eso constituye, como la de entonces, un vuelco radical en la orientación del Estado, La de Lleras, expedida en un ambiente cerrado y proteccionista, le daba al Estado central un papel protagónico en la vida nacional, lo que le llevó a incursionar en todo tipo de actividades, incluyendo muchas que no eran de su esencia o que podrían haber sido prestadas con mayor eficiencia por los particulares. La de Gaviria, inspirada en el principio de la libertad de mercado y en la creencia en las bondades de la descentralización, tiene el efecto contrario, y por eso no han faltado quienes la consideren más bien una "contrarreforma".
En 1968, y haciendo uso de facultades extraordinarias concedidas por el Congreso de la República, el Gobierno expidió 103 decretos, de los cuales tres establecían normas básicas o generales de administración y funcionamiento, 22 contenían normas sobre administración de personal y 78 reorganizaban y creaban entidades públicas del orden nacional. Como resultado, la rama Ejecutiva del poder público se multiplicó de manera casi exponencial, hasta llegar a sumar cerca de 200 entidades entre ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
La reforma Lleras contribuyó sin duda, a tecnificar y fortalecer la administración pública, estableció un sólido régimen jurídico de organización administrativa que aún hoy conserva su vigencia y dio lugar a la existencia de entidades esenciales en la prestación de servicios básicos para la ciudadanía. Pero creó también un monstruo burocrático de mil cabezas que se alimentó del papeleo y los trámites, del despilfarro presupuestal y de la ineficiencia y corrupción de muchos de sus funcionarios. Para no mencionar el centralismo tan agobiante al que dio lugar, y el consecuente abandono de muchas regiones del país, en las cuales la falta de presencia del Estado permitió que se incubaran peligrosos focos de violencia e inseguridad.
Eso no tardó mucho en comprenderlo el país. Pero a pesar de que en los dos últimos gobiernos se hicieron algunos intentos por estudiar el fenómeno y proponer soluciones, lo cierto es que nunca resultó el San Jorge que se le midiera al dragón. Hasta que se convocó la Asamblea Nacional Constituyente y surgió la imperiosa necesidad de adecuar las entidades de la administración pública nacional a los mandatos que quedaron plasmados en la nueva Carta Política y poner las enconsonancia con los postulados que en materia de descentralización venía impulsando el Gobierno. Para hacerlo se le dieron atribuciones al Ejecutivo para que, en un plazo de 18 meses, suprimiera, fusionara o reestructurara todas aquellas entidades que creyera necesarias, contando para ello con la asesoría de una comisión de expertos.
Una vez constituida dicha comisión integrada por los consejeros de Estado Humberto Mora Osejo, Jaime Betancur Cuartas y Diego Younes Moreno; el ministro de Hacienda, Rudolf Hommes; el jefe del DNP, Armando Montenegro; el alcalde de Bogotá, Jaime Castro y el Consejero para la Modernización del Estado, Jorge Garcia el Jefe del Estado ordenó a todos los ministros y directores de departamentos administrativos que a más tardar el 30 de septiembre de 1992 remitieran a la Presidencia las propuestas de reforma de sus correspondientes entidades. Y con base en ellas se elaboraron los 62 decretos que fueron dados a conocer a principios de este año, horas antes de que se venciera el plazo para el uso de las atribuciones conferidas por la Constitución.
El resultado fue, por decir lo menos, impresionante. A pesar de que desde el punto de vista burocrático sólo se afectó al 4.4 por ciento de la planta de personal de la rama Ejecutiva, los 62 decretos expedidos por el Gobierno afectan de alguna manera la estructura de 87 entidades de la administración, de las cuales hay cerca de 60 que reducen su nómina, con un ahorro anual estimado para el Gobierno de unos 40.000 millones de pesos. Y bien sea por la fusión de algunas de ellas o por la supresión directa de otras ver cuadro el número de entidades que conforman el poder central se redujo en 31. Pero más importante que eso, de acuerdo con la propias autoridades, es que se modificó sustancialmente la filosofía del poder central: de un Estado cepalino se pasó o se debe pasar a un Estado de corte neoliberal, con un importante componente de fortalecimiento de sector social.
LAS REFORMAS DE IMPACTO
Dentro del paquete de reformas quizá la que más impacto va a tener es la del antiguo Ministerio de Obras ahora de Transporte. No se trató de un simple cambio cosmético de nombre sino de la más importante poda burocrática de la reforma. Al acabar con dos los distritos de obras, con Caminos Vecinales, con el Intra y amparar bajo la sombrilla del nuevo ministerio a entidades como la Aeronáutica Civil. La Superintendencia de Puertos y Ferrovías, se dejan cesantes a cerca de 12.000 trabajadores y se racionalizan las funciones de ese organismo. Se parte de la base de que el Estado no tiene por qué; estar construyendo directamente carreteras, ni haciéndoles mantenimiento y reparaciones cuando eso se puede contratar con el sector privado.
La racionalización de los fondos de cofinanciación del Estado es otra de las medidas de mayor alcance de la reforma. Los recursos de cofinanciación, para las entidades territoriales eran, mancjados en el pasado por más de una docena de entidades de manera ineficiente, dispersa y descoordinada. Todos esos dineros se concentran a partir de ahora en sólo cuatro fondos: el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, el Fondo de Inversión Social, el Fondo para la Inversión Rural y el Fondo para la Inversión en Infraestructura Vial y Urbana. Estos fondos tendrán un manejo centralizado, sin dependencias regionales ni locales, pero promoverán que cada departamento y distrito organice una oficina especializada para atender las necesidades relacionadas con cada uno de los fondos y que deben ser cofinanciadas por la entidad regional. Quizás el Fondo de la Presidencia es el que más controversia ha despertado por la injerencia que le daría al despacho del primer mandatario en materia de inversión. Eso despierta temores para quienes piensan que esos recursos se puedan distribuir con fines más politicos que técnicos. Pero la verdad es que si el Presidente tuviera esa intención no sólo dispone de esos fondos sino de todo el poder del Estado.
Otra medida que se ha considerado que puede tener gran impacto es el fortalecimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio. Esta entidad fue objeto de una reestructuración, mediante la cual se crearon tres delegaturas: propiedad industrial, promoción de la competencia y protección del consumidor.
De estas tres, la más novedosa parece ser la relacionada con la competencia, donde se acogen los principios del proyecto de ley antimonopolios y se le dan instrumentos a ese despacho para actuar en un campo de vital importancia a raíz de la apertura económica.
En el campo de los servicios públicos se crearon las comisiones regulatorias de telecomunicaciones, de energía y de agua potable y saneamiento básico. Estas comisiones funcionarán dentro de la estructura de los ministerios de Comunicaciones, Minas y Energía, y Desarrollo Económico respectivamente, y reemplazan a la Comisión Nacional de Tarifas que estaba adscrita al Departamento Nacional de Planeación, La eliminación de la Comisión de Tarifas aparentemente fue una medida de úItima hora para limitar el poder de Planeación Nacional.
Dentro del esfuerzo por mejorar la prestación de los servicios públicos a cargo del Estado se reestructuraron Telecom y el Instituto de Seguros Sociales. A ambas entidades se les cambió la naturaleza jurídica, transformándolas de establecimientos públicos en empresas industriales y comerciales del Estado. La medida pretende darle a Telecom herramientas para competir en uno de los mercados más dinámicos de fin de siglo y en cuanto al ISS, se busca que mejore el servicio a los usuarios y que le dé una mayor cobertura a la población.
Los cambios en el Sena y el ICA buscan acomodar esos institutos a las necesidades privadas y facilitar el proceso de reconversión industrial. El ICA se parte en dos, dejan do un tema público que es prevención y control de plagas. Para atender la investigación agropecuaria se crea una corporación mixta donde participan los sectores público y privado, que participaría vía los gremios o las universidades. La reestrueturación del Sena es importante por qué se corporatiza, convirtiendo en corporaciones mixtas los diferentes centros de aprendizaje en todo el país. Los centros del Sena se especializan y se administran por los gremios de cada industria o sector de servicios como centros de formación profesional de su área de especialización.
La creación de la Unidad de Justicia y Seguridad en el Departamento Nacional de Planeación permitirá atender con mayor cuidado las necesidades de presupuesto en esas áreas e integrar dos sectores fundamentales a Ia planeación del desarrollo económico.
En la estructura y manejo del Ministerio de Hacienda también se presentaron cambios fundamentales. Tal vez el más notorio fue la fusión de las direcciones de Aduanas y de Impuestos en una unidad administrativa especial, con lo que se concentra el recaudo de recursos en una sola cabeza y se le da carta de naturalización definitiva al proceso de apertura económica. De otra parte, se definen las nuevas funciones de la Tesorería General de la Nación y reestructura Ia Dirección de Crédito Público. Las medidas le cambian el perfil a la Tesorería, que asume ahora las funciones de participación e intervención del mercado monetario que tenía el Banco de la República, mediante las operaciones de mercado abierto.
También se le trasladó el control y la vigilancia a la Superintendencia de Valores de todas aquellas empresas que emitan valores y que antes estaban vigiladas por la Superintendencia de Sociedades. Se estudió incluso fusionar las dos superintendencias, pero finalmente no hubo acuerdo para ello. El control que asume la Superintendencia de Valores es más objetivo que subjetivo y busca garantizar sobre todo la transparencia del mercado de valores y el mayor flujo de información para la toma de decisiones de inversión. La reforma igualmente fusiona el Consejo Nacional de Seguridad, el Consejo Superior de Defensa y la Comisión Asesora contra escuadrones de la muerte y crea el Consejo Superior de Seguridad y Defensa Nacional, como organismo adscrito a la Presidencia de la República. Lo interesante es que a diferencia de los organismos que lo antecedieron, éste debe llevar actas sobre sus recomendaciones aunque estas tendrán el carácter de secretas.
El Ministerio de Justicia también fue objeto de profundas reformas. Con la creación de la Fiscalía y de otros cambios en las instituciones de la justicia, se habían desdibujado las funciones tradicionales de ese ministerio que estaban relacionadas particularmente con la administración de la justicia y de las cárceles. La reforma busca convertirlo en un organismo planificador de políticas jurídicas y judiciales. El Gobierno pretende convertir ese ministerio en el gran impulsor de reformas legislativas y en órgano evaluador de la eficacia de la legislación. Asume muchas de las funciones que ejercía hasta ahora la Secretaría Jurídica de la Presidencia y, en particular, aquellas que consisten en preparar decretos y asesorar al Gobierno en temas jurídicos. Las prisiones se manejarán en el futuro desde un instituto autónomo como responsable del tema.

LO QUE FALTO
No faltan sin embargo, los analistas que consideran que el Gobierno se quedó corto en la reforma y que desaprovechó una oportunidad que seguramente no se volverá a presentar en muchos años para hacer una verdadera poda burocrática y para sanear algunos sectores de la administración que se han distinguido por su ineficiencia y sobre los cuales estaban puestos los ojos de los colombianos cuando se habló de la reforma del Estado. Tal es el caso de entidades como la Caja de Crédito Agrario, las corporaciones regionales de Desarrollo, las electrificadoras departamentales, el Departamento Administrativo de Cooperativas y algunas universidades.
En el caso de la Caja Agraria, las autoridades sostienen que la deslegalización de su estructura que se contempló en los decretos permitirá su racionalización en el mediano plazo. Y en los otros casos la justificación que da el Gobierno es que en la mayoría de ellos existen avanzados proyectos de ley en el Congreso de la República, destinados a lograr efectos muy similares a los que traerá la reforma en las entidades afectadas. Tal es el caso del proyecto de ley que crea el Ministerio del Medio Ambiente, el de la ley Eléctrica y el de la ley de Educación Superior.
Con todas las fallas y carencias que pueda tener, lo cierto es que el paquete de decretos expedido por el Gobierno es un paso gigantesco hacia la modernización del Estado. Al presidente Gaviria se le podrá criticar por los resultados de su gestión. Pero no se le podrá acusar de inmovilismo. Y si lo que pretendía el primer mandatario era un espacio en los "discos de historia", del futuro, es seguro que ya se lo ganó.
¿UNA REFORMA LEGAL?
ALA REFORMA DEL ESTADO, como todo paquete de medidas que afectan intereses creados, no le faltan enemigos. Y tocará esperar mucho tiempo antes de que se produzca una avalancha de demandas contra varios de los 62 decretos con fuerza de ley y que expidió el Gobierno a fines del año pasado con base en las facultades otorgadas por el artículo 20 transitorio de la Constitución Política.
Existen ya dos puntos jurídicos alrededor de los cuales se ha suscitado algún debate. El primero consiste en que hay quienes sostienen -incluidos algunos miembros de la Comisión Asesora- que el Gobierno se extralimitó en las atribuciones que le daba el artículo 20 y que adoptó medidas como cambiar la naturaleza jurídica del Instituto de Seguros Sociales t las de Telecom y Adpostal sin estar facultado para ello.
El Gobierno dice haber estudiado a fondo y poder sustentar el alcance jurídico, no sólo de las atribucionesdel artículo 20 transitorio si no el de los términos "suprimir,fusionar y reestructurar" y el de la expresión "poner en consonancia" con la nueva Constitución, contenidos en dicho artículo. Es consciente, sin embargo de que mucho de los derechos serán de mando y se están preparando para ello.
El otro punto sobre el cual no existe claridad jurídica es de la competencia para conocer de la legalidad de los decretos. Es decir, sobre cuál es la entidad que tiene que decidir si los decretos son constitucionales o no. De un lado están quienes consideran que esa atribución sería competencia de Corte Constitucional y del otro los que sostiene que la competencia le corresponde al Consejo de Estado.
Aquellos que sostienen la tesis de que la revisión le corresponde a la Corte Constitucional se basan en el hecho de que los decretos del paquete de la reforma del Estado son decretos con fuerza de ley y, en consecuencia, de acuerdo con el númeral cinco del artículo 241 de la Constitución Política, es la Corte Constitucional el órgano competente para ocuparse del tema.
Quienes se oponen a esa tesis sostiene que la competencia que establece el artículo 241 para la Corte Constitucional se limita aquellos decretos con fuerza de ley que expida el Gobierno con fundamento en las facultades extraordinarias del artículo 150 de la Carta o aquellos mediante los cuales ponga en vigencia el Plan Nacional de Inversiones Públicas, cuando transcurridos tres meses de su presentación el Congreso no los haya adoptado como ley.
Así mismo sostiene que los decretos expedidos por el Gobierno no se pueden asimilar a los decretos con fuerza de ley, que se trata de decretos especiales y que, por ende, su estudio y análisis le competen al Consejo de Estado, en virtud del artículo 237 de la Constitución que establece como una de las atribuciones de ese organismo el conocimiento de acciones de inconstitucionalidad de "los decretos dictados por el gobierno nacional, cuya competencia no corresponde a la Corte Constitucional", fenómeno que se conoce como competencia residual.
Ante estas diferencias, lomás probable es que surja un conflicto de competencias entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado cuandó se presentan las primeras demandas. Cómo se provoque y quién lo provoque no está del todo claro. Pero cuando se presenta, será el Consejo Superior de la Judicatura el órgano encargado de dirimirlo.
La decisión que adopte será de una importancia política enorme para supervivencia de la reforma. Si la balanza se inclina hacia el Consejo de Estado,existe el temor de que se fruste este gran esfuerzo, puesto de que se sabe de antemano que los tres consejeros que participaron en la comisión de reforma no quedaron satisfechos con los resultados. Si, por el contrario, es la Corte Constitucional la encargada de estudiar y analizar la reforma, se presupone que, independiente del resultado, el análisis se hará poniéndo más enfasis a los criterios jurídicos de la nueva Constitución que a cualquier otra cosa.

LA REFORMA EN 10 PUNTOS
Los siguientes so, a juicio de SEMANA, los 10 cambios más importantes introducidos a la estructura del Estado:
1. El del Ministerio de Obras: Por ser el que elimina más burocracia y por lo que representa para la descentralización.
2.Los Fondos de cofinanciación: Porque le dan coherencia a la acción social del Estado y facilitan el desarrollo de las regiones.
3. El fortalecimiento de la Superintendencia de Industria y Comercio: Especialemte en lo que tiene que ver con el estímulo a al competencia.
4.El control de los servicios públicos: Con la creación de las comiciones regulatorias en Comunicaciones, Minas y Desarrollo.
5.
La reestructura de Telecom: Porque le da herramientas para competir en uno de los mercados más dinámicos de fin de siglo.
6. La reestructutación del ISS: Porque le abre campo a un mejoramiewnto del servicio y auna mayor cobertura de población.
7. Los cambios en el Sena y el ICA:Porque se acomodan a las necesidades privadas y facilitan el proceso de reonversión.
8. Los cambios en Mindesarrollo:Especialmente en el manejo del agua potable, que era un problema prioritario y sin doliente.
9. La creación de la unidad de justicia y Seguridad en el DNP: Porque integra dos sectores fundamentales a la planeación del desarrollo.
10. La fusión de Aduanas e Impuestos: Porque le da carta de naturalización definitiva al proceso de apertura económica.

OBJETIVO ENTIDADES AFECTADAS
PAPEL DELESTADO SUPRIMIDAS FUSIONADAS REESTRUCTURADAS
FOCINE PROSOCIAL
1 VECOL CORTURISMO
NO ESTAR DONDE EMCOPER HIMAT
NO DEBE ESTAR ALMAGRARIO AEROCIVIL
CORFIPESCA IDEMA
SENARC
INTRA
CONVENCIONALES
RESIDENCIAS FE-
MENINAS
FONDO NAL. DE
BIENESTAR
8 ZONAS FRANCAS
9 CENTRALES DE
ABASTOS
2
HACERSE FUERTE F.R.MINJUS- MINDEFENSA
DONDE ES VITAL TICIA MINJUSTICIA
DIR DE PRI- CANCILLERIA
SIONES DAS
DNP

3 IMPUESTOS TELECOM
AUMENTAR EFICIEN- ADUANAS ADPOSTAL
CIA ISS
DIR.ESTUPE- CAJANAL
FACIENTES ICEL
F.R.DE REHA- CORELCA
BILITACION MINHACIENDA
FONADE
4
PROMOVER LA FONDO NAL. MINOBRAS
DESCENTALIZACION HOSP. MINTRABAJO
FONDO MINE- IGAC
DUCACION
(NUEVOS FON- DANE
DOS MAS) DRI
5
MEJORAR PRESTACIONES JUNTA NAL. DE MINDESARROLLO
DE SERVICIOS PUBLICOS TARIFAS MINMINAS
MINCOMUNICACIO-
NES
6
REFORZAR PAEL SOCIAL MINEDUCACION
DEL ESTADO MINSALUD
COLCULTURA
ICETEX
SUPERSUBSIDIO

7
PROMOVER LA SENA
INICIATIVA PRIVADA ICA

8
FORTALECER SUPERCAMBIOS SUPERVALORES
CONTROL Y VIGILAN- SUPERSOCIEDADES
CIA SUPERINDUSTRIAS
SUPERNOTARIADO VER CUADRO
NUMERO DE EMPLEADOS DESPLAZADOS POR LA REFORMA PAG. 21

EDICIÓN 1888

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El recién elegido presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, ha tenido una carrera muy parecida a la de Gustavo Petro. ¿Por qué uno pudo llegar al poder y el otro no?

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