ULTIMO MODELO

ES UN ASUNTO EN EL CUAL, resulta fácil equivocarse. Nada más Sencillo que comparar la última legislatura del viejo Congreso, entre julio y diciembre de 1990, y la primera del nuevo, entre diciembre del 91 y junio del 92 y decir que, al menos en términos de índices de eficiencia, todo tiempo pasado fue mejor. Aunque han pasado ya más de 18 meses, entre los conocedores aún se recuerda la descomunal y exitosa actividad que caracterizó a la primera legislatura que tuvo que afrontar la administración de César Gaviria Trujillo, en el segundo semestre del 90. De hecho, entre la dirigencia del sector privado donde algunos creen que la nueva Constitución sobraba ha hecho carrera la idea de que el alcance de las reformas de ese año hubiera sido suficiente para que el gobierno de Gaviria pasara a la historia.
Alrededor de 30 proyectos de origen gubernamental se convirtieron en leyes, en una agenda que contenía los principales elementos de la reforma económica y administrativa con que el gobierno Gaviria se inauguró. Se destacaban las herramientas centrales de la política de apertura y modernización económica, como la reforma laboral, la reforma financiera, la reforma cambiaria y la ley de comercio exterior, y otras normas importantes como la ley de vivienda social, la de televisión, las reformas de Cancillería y Presidencia, y un conjunto de tratados internacionales que se habían venido acumulando y estaban pendientes de ratificación por el Congreso.
Por el contrario, cuando apenas quedan unos pocos días de sesiones de la presente legislatura, el balance no puede lucir más pobre: no parece que vaya a haber más de media docena de leyes de cierta importancia: la ley de comisiones, la ley que reglamentó las elecciones del 8 de marzo, la ley marco de salarios, el nuevo reglamento del Congreso y la reforma tributaria.

PROTAGONISTA: LA TRIBUTARIA
Siempre se puede argumentar que medir él éxito de una legislatura exclusivamente por el número de leyes aprobadas, es un error de criterios. Pero es que en esta particular ocasión había una inmensa necesidad de desarrollar a nivel legislativo más de medio centenar de artículos constitucionales, que por falta de reglamentación hacen parte del conjunto de causas que se esconden tras la guerra entre instituciones instituciones que ha caracterizado a las últimas semanas.
Un segundo criterio quizás más objetivo para medir la eficiencia de una legislatura, es comparar el número de proyectos presentados, no con el de leyes aprobadas sino con el de ponencias presentadas. Los resultados tampoco son alentadores. El Gobierno presentó 46 proyectos de ley que se sumaron a más de 120 iniciativas de origen parlamentario, para un total de proyectos que supera la cifra de 170. De ellos, unos 40 habían recibido ponencia en comisión, una semana antes del cierre de la legislatura, y no más de una docena pasó de la comisión respectiva a la plenaria.
Esto en cuanto al análisis cuantitativo. El cualitativo es más complejo. En el caso de la legislatura que concluye esta semana, el protagonismo o necesariamente positivo lo tuvo la reforma tributaria, en la cual Gobierno y Congreso concentraron sus mayores esfuerzos de negociación, estudio y debate.
En el curso de este proceso hicieron su aparición lo mejor y lo peor de las virtudes y vicios del Congreso que los colombianos han conocido en las últimas décadas. Sesudos debates cargados de controversia conceptual y técnica, pero también intercambio de solidaridades y votos porpuestos en el más burdo estilo manzanillo.
Al final, una nueva ley tributaria que deja mucho mal sabor, no tanto por la siempre discutible forma como se logró su aprobación, como por el hecho de que sus implicaciones para la economía pueden significar un traumático retroceso frente, precisamente, a las leyes aperturistas y modernizadoras de la legislatura del 90: Para el sector empresarial, el aumento del impuesto de renta a más del 37 por ciento no se compadece con los postulados más bien neoliberales de la administración Gaviria, y en especial con el deseo de colocar a los productores colombianos en capacidad de competir internacionalmente.
En palabras del ex ministro Jorge Ramírez Ocampo, presidente de Analdex, "el éx¿to del modelo adoptado en 1990 por el Gobierno, depende de la reconversión industrial y de la inversión en nueva capacidad productiva, y para que ello se dé hace falta una carga tributaria razonable y estabilidad en las reglas, elementos contra los cuales atenta la reforma tributaria que introduce mayor inestabilidad en las reglas y aplica cargas excepcionalmente altas en ciertos impuestos directos."
El Gobierno y el Congreso pueden argumentar en su favor que quienes los empujaron a aumentar dicho impuesto fueron precisamente dirigentes gremiales como el presidente de Fenalco, Sabas Pretelt, que enfiló sus baterías contra el aumento del IVA, que al final no fue tan alto, lo que obligó a los ponentes a compensar esa reducción con un alza mayor en el impuesto de renta. Pero la realidad es que la reforma, más que costosa para los contribuyentes, puede serlo para la propuesta económica de Gaviria. Y si esto llega a suceder, habrá que buscar la responsabilidad tantó en el Gobierno como en el Congreso de esta legislatura.

EL CONTROL POLITICO
Sin embargo, el plano meramente legislativo no es suficiente para estudiar estas 30 semanas de Congreso. No hay que olvidar que uno de los principales elementos que introdujo la nueva Constitución en cuanto al poder legislativo, fue el aumento de su capacidad de control político. La expectativa en este campo se había centrado en la posibilidad de que se presentará una moción de censura -el más evidente de los instrumentos de dicho control pero la verdad es que, a pesar de muchas amenazas, no se dio siquiera un intento serio por estrenar este mecanismo. Eso no quiere decir que no haya habido control político. La verdad es que el Congreso cumplió con frecuencia inusitada sus funciones de fiscalización, al menos en lo que a citaciones a ministros se refiere. Es posible que al principio los debates hubieran resultado más bien mediocres, pero a medida que la legislatura avanzó, los respectivos citantes se fueron preparando mejor y hubo ocasiones en que el Congreso realmente deliberó y debatió con la altura del caso.
Según el ministro de Gobiemo Humberto de la Calle, "tanto en mi caso como en el de algunos colegas, debo confesar que ciertos debates en el Congreso no permitieron aclarar asuntos y mejorar propuestas y decisiones, y en todo caso, es un hecho que algunos de los más importantes anuncios los hizo el Gobierno ante el propio Congreso, que recuperó así su importancia como foro".
Para citar un ejemplo concreto de esta labor de fiscalización, algunos conocedores del problema del sector eléctrico consideran que de los tres informes que se produjeron hace 20 días sobre el problema del racionamiento y en virtud de los cuales el Presidente tomó la decisión de destituir o suspender a numerosos funcionarios, el de la comisión designada por las cámaras terminó siendo el más completo y equilibrado, a pesar de la mayor publicidad que obtuvo el informe de la comisión del sector privado.
El Congreso se preocupó también por otros asuntos que tradicionalmente no despertaban su interés, como las relaciones exteriores, que merecieron un par de sesiones secretas, o los conflictos laborales, donde en ocasiones algunos parlamentarios constituyeron comisiones negociadoras.
Otro elemento importante es la reducción del ausentismo, en virtud de las nuevas normas constitucionales que castigan con la pérdida de la investidura la inasistencia a más de seis sesiones plenarias en las que se voten proyectos de ley o mociones de censura. "Después de años y años de ver lánguidas sesiones con escasa media docena de asistentes, se puso de moda asistir, y, además, se puso de moda pedir la palabra, lo que garantizó no sólo menos ausentismo sino mayor participación", le dijo a SEMANA un viejo funcionario administrativo del Senado.
Pero lo más importante de todo sea quizás una serie de decisiones que el Congreso tomó con respecto a sus propios integrantes. Para destacar, analizados por la Comisión de Etica contra los parlamentarios Samuel Alberto Escrucería, José Ramón Segovia, que significaron la aparición de comportamientos realmente nuevos y positivos en la historia del Parlamento colombiano, y que dejaron en claro que los tiempos en que todos los congresistas se cubrían con la misma cobija pueden haber quedado atrás.
Es evidente que esto es todavía poco frente a lo que se podría esperar de un Congreso sobre cuya reforma se ha dicho y escrito mucho. Pero tal vez la razón por la cual no se vieron más novedades es que esta legislatura tenía ciertas características de gran singularidad, que atentaban contra su buen desarrollo.
Para empezar, a diferencia de las futuras que durarán casi todo el año -de julio a junio, con receso de enero a marzo-, esta legislatura sólo trabajo poco más de seis meses, porque así se previó en los artículos transitorios de la Constitución. El arranque fue particularmente díficil por la falta de una ley de comisiones -que sólo estuvo lista en marzo- y por la carencia de un reglamento acorde con las nuevas disposiciones constitucionales. El tema del reglamento fue especialmente crítico porque en la nueva Carta quedaron consignadas ciertas normas sobre el trámite de las leyes que dejaron sin vigor apartes del viejo reglamento y crearon vacíos en cuanto al procedimiento. Y para completar, fue una legislatura que se inició en plena campaña política para las elecciones de mitaca, algo que jamás había sucedido por cuanto en estas épocas el Congreso no sesionaba.
En fin, como puede verse sentenciar que el nuevo Congreso fue inferior a su más inmediato y revocado antecesor puede ser apresurado e injusto. Subsisten viejos vicios, pero a la vez han comenzado a aparecer algunas muestras alentadoras de cambio. Tal vez lo único claro es que se necesitarán otras legislaturas para medir el alcance de las transformaciones. Y para ello no habrá que esperar mucho tiempo porque el próximo período de sesiones arranca en apenas cinco semanas.