Esperanzas y frustraciones

El nacimiento de la segunda etapa de SEMANA en 1982 coincidió con el año en el que se desencadenó una profunda crisis económica en América Latina que condujo a la llamada "década perdida". Colombia fue uno de los pocos países de la región que evitó una crisis cambiaria y logró reducir los índices de pobreza a lo largo de esa década.

Veinte años después, la región atraviesa un periodo de muy bajo crecimiento. Argentina padece una crisis cuando menos tan fuerte como las que ocurrieron al principio de los 80. Colombia terminó los 90 con una profunda recensión ?en 1999-, la primera de su historia moderna y anda aún apenas a media máquina. ¿Fueron dos décadas perdidas para Colombia y la región? ¿Se equivocó América Latina con el modelo proteccionista de los 80? ¿Se volvió a equivocar con el modelo aperturista en los 90? ¿hay algo más que esta faltando?

Miremos las cifras primero. El crecimiento anual promedio de la región fue de 0.7% anual en la primera mitad de los 80, subió a 2% en la segunda mitad ?después de que varios países lograron superar la crisis cambiaria y fiscal de los años previos-, se aceleró a 3.8% entre 1990 y 1998 gracias a las reformas económicas y a la apertura al comercio y a la inversión extranjera, pero volvió a caer en los últimos 4 años a 1.1%. ¿Qué pasó? ¿Se "agotó" el impulso generado por la estabilización macroeconómica y las reformas de finales de los ochenta y principios de los noventa ?como en su momento se había agotado el crecimiento que indujo el modelo proteccionista en las décadas anteriores a la del ochenta-?

No es posible dar una respuesta definitiva aún a esta pregunta, porque los últimos años se han caracterizado por un ambiente externo hostil al crecimiento de América Latina. En 1997 la crisis asiática acentuó el ciclo a la baja de productos básicos de exportación ?Asia del este es un gran importador de materias primas- y sucede que América Latina, con la excepción de México, continua exportando ante todo productos básicos. Luego, la crisis Rusa de Octubre de 1998 redujo y encareció el acceso al crédito externo y, debido a nuestra baja tasa de ahorro, América Latina depende para su crecimiento de los flujos externos de capital en mayor medida que cualquier otra región en desarrollo.

Cuando ya nos estábamos recuperando de estos dos golpes ocurrió la desaceleración de la economía mundial, afectando el crecimiento de nuestras exportaciones que se habían convertido en el principal motor del crecimiento. Es poco probable que vuelva a darse una sucesión tal de "choques" adversos provenientes de la economía mundial y, por tanto, lo más seguro es que en los próximos años la región crezca a tasa mayores que las actuales. La situación de cada país dependerá por supuesto de sus propias fortalezas y debilidades, como indicare mas abajo.

Sin embargo, aún teniendo en cuenta estos factores externos, los resultados no son satisfactorios. La tasa de crecimiento promedio de 3.8% que tuvo lugar entre 1990 y 1998 apenas permitió compensar parte del aumento en los índices relativos de pobreza - que se produjo durante la crisis de los ochenta (a la cual, como ya dije, por fortuna escapó Colombia) y no fue suficiente para frenar el crecimiento del número absoluto de pobres. Para que ello ocurra se necesitan tasas de crecimiento cercanas al 6% anual o fuertes mejoras en la distribución del ingreso.

La experiencia histórica demuestra que cambios rápidos en la distribución del ingreso no ocurren sino mediante guerras o revoluciones, pero ambas cosas deprimen el crecimiento y aumentan la pobreza en el corto plazo. Por tanto, lo deseable es crecer con mayor rapidez e ir logrando, además, una mejora paulatina en la distribución del ingreso. ¿Como lograrlo? ¿Por que no ha podido hacerlo América Latina?

Análisis recientes indican que la clave está en el mejoramiento sostenido del capital humano y la incorporación de tecnologías más productivas. En efecto, los países más ricos se caracterizan por tener niveles de productividad más altos, los cuales dependen de la utilización de tecnologías más eficientes. Estas, a su vez, requieren niveles más altos de educación y habilidad de la población. El hecho de que América Latina se hubiera demorado tanto en alcanzar niveles altos de alfabetismo y haya descuidado la educación técnica explica, más que cualquier otro factor, su retraso histórico en el desarrollo económico frente a América del Norte y otras regiones.

En las últimas dos décadas, a pesar de que hemos aumentado la cobertura en la educación secundaria, Asia del este nos ha tomado enorme ventaja en el cubrimiento y la calidad del sistema educativo, y ello explica en mucho la diferencia en resultados económicos. En este campo tenemos una tarea pendiente.

La incorporación de tecnologías más eficientes y el nivel de inversión dependen también de la calidad de las instituciones (el marco legal y regulatorio, la aplicación efectiva de la ley, la seguridad jurídica, la confiabilidad del sistema judicial, la eficiencia y transparencia del sector publico). Índices de calidad del desarrollo de estas instituciones elaborados por agencias privadas y por el Banco Mundial sugieren que América Latina presenta atrasos considerables en estas materias frente a otras regiones con las que compite en la economía mundial. En particular, la inadecuada protección de los derechos de los prestamistas y los accionistas minoritarios tiene como efecto el bajo cubrimiento del sistema de crédito (sólo se presta a quien se conoce o respalda sus créditos con propiedad raíz) y el muy escaso desarrollo del mercado accionario. En algunos países de la región, como en Colombia, el alto grado de incumplimiento impune de la ley y la inseguridad jurídica y física están limitando de manera severa el nivel de inversión y de crecimiento económico.

No es casual que los países de América Latina a los que les está yendo mejor han hecho mayores esfuerzos, tanto en el ámbito macroeconómico y comercial, como en lo social e institucional. El ejemplo más prominente es Chile, que ha crecido al 6.5% anual promedio desde 1985, y que a pesar de que ha disminuido esta tasa a cerca del 3% en los últimos años, goza de una gran estabilidad y un amplio acceso a los mercados de capitales.

Esto lo ha logrado al ser el único país de la región que genera superávits presupuestales en los años de buen crecimiento económico (lo cual le permite hacer políticas fiscales expansivas en los años de desaceleración), que mantiene los aranceles más bajos y ha desarrollado una red más amplia de acuerdos comerciales (de modo que es hoy ?junto a México- una de las dos economías grandes más abiertas de la región), que posee una población con más años de educación en promedio y un sector público mas eficiente, confiable y con bajísimos niveles de corrupción. El crecimiento sostenido se ha beneficiado de un amplio consenso social y político en cuanto al 'modelo' económico, el desarrollo institucional y las políticas sociales a partir del regreso de la democracia.

Otros países que lo están haciendo bien, aunque no tanto como Chile, son México, Costa Rica y Brasil. En México se ha presentado una verdadera revolución económica e institucional a partir del Acuerdo de Libre Comercio con EE.UU. y Canadá (Nafta) y la adopción de un régimen de flotación cambiaria. El comercio se ha triplicado y la estructura productiva se está transformando profundamente ?de modo que las exportaciones manufactureras constituyen ya un 80% del total. La inversión privada, nacional y extranjera, demuestra un gran dinamismo ?si bien se concentra en las áreas del país con costos de transporte mas bajos a los EE.UU. y mayores niveles de educación. El manejo macroeconómico y los marcos legales y regulatorios se han ido modernizando con rapidez, buscando la "convergencia" con sus socios del Norte.

La profundización del proceso democrático que se ha producido en los últimos años (y que muchos analistas equiparan con una auténtica revolución política) ha dinamizado enormemente éstos procesos. México, sin embargo, presenta aún niveles educativos y de eficiencia del sector público inferiores a los de Chile, lo que limita su posibilidad de aprovechar mejor la integración con dos de las economías más avanzadas del mundo.

Costa Rica es un caso peculiar. Un pequeño país que sobresale en la región por haber sido uno de los primeros en alcanzar altos niveles de alfabetismo y unas instituciones más sólidas y confiables. Esos dos hechos y un manejo económico prudente le han permitido alcanzar niveles de ingreso más alto que los de sus vecinos centroamericanos y atraer inversión extranjera en áreas de alta tecnología. Es también un precursor en áreas como el turismo ecológico y acuerdos de biotecnología, que le están brindado ya ingresos considerables. Sin embargo, sus dificultades fiscales y su sistema financiero ineficiente (aún muy dominado por la banca pública y un sector "off-shore" grande y poco regulado) se han constituido en limitantes de un crecimiento vigoroso.

Brasil logró por fin estabilizar su economía con el Plan Real, que permitió bajar la inflación, la adopción de un sistema de flotación cambiaria y un enorme ajuste fiscal en 1999. En adición, ha acometido profundas reformas estructurales en todos los ámbitos en los últimos años y ha logrado avances grandes en cobertura educativa, si bien en ésta materia aún se encuentra por debajo del promedio latino americano.

Gracias a éstos hechos y al enorme potencial que ofrece su tamaño económico, ésta atrayendo grandes niveles de inversión. La productividad de la economía ha aumentando en forma importante, si bien los altos niveles de protección remanentes en algunos sectores (que hacen a Brasil y Argentina las economías más cerradas de la región) y la falta de modernización en algunas instituciones, en adición al aún bajo nivel educativo, limitan el pleno aprovechamiento de ese potencial.

Junto a éstos y otros casos exitosos, en mayor o menor grado, hay varios países en la región que se debaten en crisis profundas (como Argentina), que se encuentran estancados desde hace muchos años (como Haití) o que están creciendo a tasas muy bajas (como Colombia, Venezuela, Bolivia, Jamaica, entre otros). En la mayoría de éstos países los problemas tienen origen en una combinación de desequilibrios macroeconómicos (especialmente de origen fiscal, aunque en ocasiones también vinculados con regímenes cambiarios muy rígidos), institucionales y de gobernabilidad.

Como se dijo atrás, lo ideal sería crecer con mayor rapidez (en forma sostenida) y al mismo tiempo ir obteniendo una mejor distribución de los servicios y del ingreso. La provisión eficiente de servicios básicos de calidad a toda la población juega un papel crítico a éste respecto. Gracias al aumento sostenido en el gasto público y privado en los sectores social, indicadores de bienestar tales como la expectativa de vida al nacer, la mortalidad y morbilidad materno-infantil, la participación de la mujer en el sistema educativo y en el trabajo, amen de muchos otros, han mostrado avances mucho mas rápidos que los que muestra el ingreso monetario promedio y la reducción de los niveles de pobreza cuando se mide solamente con base en el ingreso.

El potencial redistributivo del gasto público es muy grande, cuando se concentra en las áreas más básicas, se focaliza en apoyo de los mas pobres y de los excluidos y se hace más eficiente gracias a reformas institucionales que generan incentivos apropiados y facilitan la participación de la comunidad y el sector privado en el control y en la provisión de los mismos. Aunque hay avances en éstos sentidos, todavía queda mucho por hacer.

En la mayoría de países, una parte grande del gasto público se destina aún a subsidiar las pensiones de sectores de clase media y alta, lo que, junto con la necesidad imperiosa de mantener la solvencia del Estado, exige completar las reformas pensionales que se han quedado a medio camino. Lo mismo sucede en muchos con subsidios regresivos al consumo de gasolina y de la electricidad. El gasto militar continua siendo innecesariamente alto en muchos países ?esto no se aplica por supuesto a un país con problemas de orden publico como los de Colombia. Muchos países subsidian a estudiantes universitarios de clase media y alta en cuantías varias veces superiores a lo que se gasta en estudiantes de primaria de clases de bajos ingresos. La población cubierta por seguros de salud y, en general, por la seguridad social, es aún muy baja en casi toda la región. Pocos países poseen redes de protección social apropiadas para la alta volatilidad de nuestras economías y la mayor rotación laboral que exigen economías mas abiertas, mas competitivas y en las que haya un proceso mas dinámico de cambio técnico. Hay vastos sectores de raza indígena y negra virtualmente excluidos o fuertemente discriminados en al acceso a todos éstos servicios básicos.

Mucho se podría lograr aumentando la eficiencia en éstas áreas, redistribuyendo la asignación de recursos hacia los servicios básicos y la población mas pobre, y haciendo mayor uso del sector privado. Sin embargo, más tarde o más temprano, la mayoría de los países de la región tendrá que afrontar el hecho de que sus tasas efectivas de tributación son muy bajas y de que es necesario poseer un sistema tributario eficaz, más eficiente, más equitativo y más productivo que el actual para lograr elevar los niveles de capital humano y proveer los servicios públicos que requiere una economía dinámica y equitativa.

Para terminar, el desarrollo de los individuos, las familias y las sociedades no se limita a su bienestar material y al acceso equitativo a servicios básicos de calidad. Como lo ha demostrado ampliamente el más importante pensador contemporáneo en este campo, Amartya Sen, la dignidad y la libertad individuales constituyen no solamente el fin último del desarrollo, sino uno de los medios más importantes para conseguir en forma efectiva todos sus demás atributos.

*ex ministro de Hacienda y actualmente economista en jefe para América Latina y el Caribe del Banco Mundial