Los nuevos retos de la renovación de Estado

Una noción invocada con tenaz empeño por el presidente Álvaro Uribe desde la Gobernación del departamento de Antioquia, durante su campaña como candidato a la Presidencia y ahora como Presidente de la República, es que las políticas del Gobierno consagradas en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006 (Ley 812 de 2003) tienen como objetivo último materializar la noción del Estado Comunitario. En síntesis, el Estado Comunitario es un Estado formado, organizado y administrado en función del servicio al ciudadano, en cuya concepción, ejecución y control participa activamente la comunidad. El desempeño de la administración pública colombiana ha sido deficiente en cuanto a la provisión de los bienes y servicios públicos fundamentales para los ciudadanos. No obstante, las estructuras administrativas han ido demandando cada vez más recursos, privando de estos a otros actores que podrían utilizarlos de una forma socialmente más productiva. En estas circunstancias, el Estado debe recuperar su capacidad para cumplir eficaz y eficientemente sus funciones esenciales al servicio de la ciudadanía. "El Estado es hoy permisivo con la corrupción, gigante en politiquería y avaro con lo social". Por esta razón el Gobierno ha planteado, con obstinada insistencia, la necesidad de la integralidad del esfuerzo: las reformas laboral, pensional y tributaria aprobadas en diciembre de 2002 son un gran esfuerzo solicitado a los ciudadanos en su calidad de trabajadores, de pensionados y de contribuyentes; el Referendo constituía un llamado a la clase política colombiana para que modificara sus costumbres, además de contener algunos puntos económicos fundamentales para la estrategia gubernamental encaminada a superar el déficit fiscal; el fracaso del Referendo forzó una contribución suplementaria por parte de los colombianos con la nueva reforma tributaria aprobada en el mes de diciembre de 2003; la propuesta de reforma a la justicia, que sigue en el ambiente, exhorta a la rama jurisdiccional y a su estructura administrativa a participar en el proceso de racionalización del Estado, y a los actuales funcionarios públicos, a través del Programa de Renovación de la Administración Pública (Prap), se les ha solicitado su grano de arena. En este contexto, también el Prap pretende implementar, en lo que le corresponde, la noción del Estado Comunitario: un Estado participativo (que estimule la participación y que tenga en cuenta las demandas ciudadanas), un Estado gerencial (que administre lo público con eficiencia, honestidad, austeridad y por resultados) y un Estado descentralizado (que tenga en cuenta las necesidades locales sin perjuicio del interés nacional y de la solidaridad regional). El proceso de renovación instaurado por el Gobierno -y esta es quizás una de las principales características que lo diferencian de las demás iniciativas de reforma del Estado- no sólo es de corto plazo sino, y sobre todo, de mediano y de largo plazo. Más allá de los cambios inmediatos que se puedan adoptar en la estructura de la administración y de los procesos inherentes a su operación, el Programa implica un cambio profundo en la cultura de la administración pública del país. En este sentido, el desarrollo del Prap parte de la definición de lo que debe y no debe hacer el Estado, del tipo de relación entre éste y la sociedad civil y del examen de los procesos estructurales de la administración pública, en función del interés colectivo y de las alternativas tecnológicas disponibles. Con base en lo anterior, se está entonces "repensando" la administración pública, al menos en dos dimensiones: una dimensión "vertical", la cual involucra la organización de los 19 sectores de la rama ejecutiva del orden nacional, compuestos estos por las entidades cabeza de sector y la red institucional respectiva, y una dimensión "transversal", en la que se hace referencia a los procesos estructurales necesarios para el correcto funcionamiento de la administración pública, comunes a todos los sectores e incluso al orden territorial, a los organismos autónomos e independientes y a las demás ramas del poder público. Para nadie es un secreto que el Estado debe racionalizar sus gastos, no sólo porque así lo indique una coyuntura fiscal determinada, sino porque los recursos gastados en el funcionamiento de las estructuras administrativas disminuyen los bienes y servicios que se deben proveer a los ciudadanos. En consecuencia, el objetivo fundamental de la renovación de la administración pública es una adecuada relación entre el presupuesto de funcionamiento y el de inversión, maximizando el impacto de este último. En términos simples, se trata de liberar recursos actualmente destinados a pagar la burocracia para destinarlos a una mayor inversión social en educación, salud, vivienda, acueducto, saneamiento básico, etc. Las reformas verticales En qué consisten El proceso de renovación de la administración se inició en septiembre de 2002, con fundamento en la Directiva Presidencial N°. 10 del mismo año. Dicho proceso hace énfasis en la necesidad de repensar los sectores, analizando cuál debe ser el papel del Estado en cada uno de ellos. La unión de la reflexión sobre el papel del Estado en el sector y la necesidad de ajustar correspondientemente las estructuras organizacionales de las entidades cabeza de sector, sus redes institucionales y sus recursos humanos, administrativos y financieros, lleva a lo que en el Prap se ha denominado la "reforma vertical". Para el diseño de la organización interna del organismo cabeza de sector y de las entidades que conforman su respectiva red institucional, se han tenido en cuenta los lineamientos metodológicos definidos por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), la autoridad técnica coordinadora del proceso de renovación de la administración pública. Qué se ha hecho El Prap ha logrado una reducción importante de los gastos burocráticos de la rama ejecutiva del orden nacional. Con las decisiones tomadas en los 17 meses que van de Gobierno, dichos ahorros ascienden a cerca de $473 mil millones, los cuales se consolidarán de forma permanente en 2006. De este monto, cerca de $235 mil millones ya son parte del ahorro logrado para las finanzas de la Nación. En términos de puestos de trabajo, este enorme esfuerzo del Gobierno corresponde a una supresión de 16.772 puestos en la rama ejecutiva del orden nacional, esfuerzo que terminará de ejecutarse a finales del cuatrienio; hasta hoy, ya se han suprimido 8.711 puestos, de los cuales 5.603 corresponden a cargos de nómina y 3.108, a contratos de prestación de servicios que no se han renovado. Se han intervenido 94 entidades, así: 25 liquidaciones, 3 fusiones, 3 escisiones, 6 cambios de adscripción, 4 creaciones, 19 modificaciones de estructura, 23 modificaciones de planta, 18 sólo han suprimido contratos de prestación de servicios y 45 sólo han suprimido cargos vacantes. Valdría la pena mencionar que, en desarrollo de este Programa, se tomaron decisiones de suma importancia y que requirieron una voluntad política difícilmente constatada en la historia administrativa del país, tales como: -La liquidación de Telecom y de sus 12 Teleasociadas -por la evidente inviabilidad financiera de estas entidades-, acompañada de la creación de la empresa Colombia Telecomunicaciones, para garantizar así la integración de las operaciones con el fin de capturar sinergias y asegurar la prestación del servicio en el largo plazo; -La escisión de los negocios de Ecopetrol en la sociedad pública por acciones Ecopetrol S.A., la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Sociedad Promotora de Energía, separando así la función de regulación de las actividades de exploración, explotación, refinación y comercialización del crudo y de sus derivados; -La escisión del Instituto de Seguros Sociales, mediante la separación de los negocios de EPS e IPS de la entidad, la creación de 7 nuevas ESE, la reducción de 33 cargos directivos redundantes en la presencia regional de la entidad y la supresión de cerca de 2.300 contratos innecesarios para su funcionamiento; -La liquidación de 4 entidades del sector de agricultura (Incora, DRI, Inpa e Inat) para unificar la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural del país en un solo instituto (el Incoder), que está implementando un progresivo pero decidido proceso de descentralización de funciones; -La liquidación del IFI con el consecuente traslado de sus funciones a Bancoldex y la absorción por parte de éste de los activos y pasivos de aquel, con el fin de ejecutar una más eficaz estrategia de apoyo financiero a las Mipymes; -El cambio de adscripción del Instituto Caro y Cuervo y de Coldeportes del Ministerio de Educación al Ministerio de Cultura, lo cual evidencia un cambio de política en estos temas de mucho fondo; -La unificación de las funciones de vivienda, agua potable y desarrollo territorial en el Ministerio de Ambiente, estableciendo un marco integral de la perspectiva ambiental y habitacional; -Y la liquidación de Ferrovías y de Caminos Vecinales, con la consecuente creación del Instituto Nacional de Concesiones (Inco), entidad de muy alto perfil especializada en la estructuración, el diseño y la administración de las concesiones del sector transporte. Todo esto, para citar algunos de los ejemplos más representativos de la renovación administrativa que se lleva a cabo. El Plan de Protección Social (PPS) Para mitigar los efectos generados por la desvinculación de un número importante de servidores públicos, el Gobierno ha establecido un Plan de Protección Social (PPS). Bajo la iniciativa del presidente Uribe, la Ley 790 de 2002 (modificada en cuanto a su vigencia por el artículo 8 de la ley del plan 812 de 2003), estableció como PPS una garantía de estabilidad laboral para las madres cabeza de familia sin alternativa económica, los discapacitados y los prepensionados ("retén social"), un reconocimiento económico para los funcionarios provisionales y de libre nombramiento y remoción no directivos, así como programas de capacitación para la rehabilitación profesional y técnica. Con fundamento en el PPS, en desarrollo del Prap se ha garantizado la estabilidad laboral de 9.837 servidores (3.903 madres cabeza de familia sin alternativa económica, 5.609 pre-pensionados y 325 discapacitados), 747 ex servidores han sido beneficiarios del reconocimiento económico y 1.821 se encuentran inscritos en los programas de rehabilitación profesional y técnica. Entre indemnizaciones y reconocimientos económicos, con las decisiones que se han tomado hasta hoy, este proceso le costará al fisco cerca de $300.000 millones. Igualmente, aunque pocos son conscientes del esfuerzo, el compromiso del Gobierno de aplicar el retén social en sus procesos de reestructuración ha tenido un costo cercano a los $127.000 millones. Qué sigue Durante el último trimestre de 2002, se diseñaron y aprobaron los instrumentos jurídicos y metodológicos necesarios para ejecutar el Prap; en marzo de 2003, se realizaron algunas reestructuraciones de entidades y se materializó la fusión de los ministerios; en junio del mismo año, se culminó la etapa de la reforma en la que se utilizaron las facultades extraordinarias que para el efecto el Congreso, a través de la Ley 790, le atribuyó al Presidente de la República. Actualmente se impulsa el rediseño de otras entidades cuya reestructuración está prevista para antes de marzo de 2004, por cronogramas y por compromisos de ahorro. Tal y como han sido planteadas hasta la fecha, las reformas verticales del Prap deberán culminar durante el primer trimestre del presente año. En consecuencia, las entidades y organismos administrativos del orden nacional que no se han renovado, por ahora realizan los estudios técnicos necesarios para respaldar sus respectivas reestructuraciones. Por instrucción presidencial, "todos" los sectores que hacen parte de la rama ejecutiva del orden nacional, sin excepción, incluido el sector Defensa, se encuentran involucrados en este proceso. Adicionalmente y para evitar que cada gobierno ejecute una reforma administrativa de manera aislada y sin coherencia con las iniciativas precedentes -pues se correría el riesgo de una desarticulación de las instituciones del Estado-, las reformas verticales del Prap plantean, en adelante, la intervención de un número determinado de entidades prioritarias por cuatrienio. Estas deberán ser seleccionadas al inicio de cada gobierno, con base en un modelo de selección que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) está ajustando para el efecto. Dicho modelo contiene indicadores ponderables de selección como, por ejemplo, el número de servidores, los costos de nómina, los gastos de funcionamiento, la profesionalización de los funcionarios, la escala salarial, los resultados de su gestión, la percepción de transparencia y el riesgo financiero de las entidades, entre otros. Los objetivos son entonces concebir y consolidar una estrategia que permita apoyar, de manera permanente, renovaciones de entidades con alto impacto en el cumplimiento de la misión del Estado; diseñar unos criterios técnicos que permitan la escogencia de las entidades que serán apoyadas; focalizar los esfuerzos en operaciones de alto impacto sectorial, tanto en la generación de ahorros como en el mejoramiento del cumplimiento de la misión institucional, y apoyar a entidades que por la magnitud de su estructura, su alto componente en la prestación de servicios comunitarios y su importancia en el marco del PND requieran asegurar un proceso de cambio institucional. Las reformas transversales La eficacia y la eficiencia de la administración pública dependen no sólo de su organización administrativa, sino de la racionalidad de los procesos estructurales sobre los cuales se basa su operación (presupuestación, contratación, manejo de información, administración de recursos humanos, etc.). En efecto, si no hay productividad en el ejercicio de la función pública, no se generará el ahorro necesario para invertir y, en consecuencia, para crecer. Por tanto, el Prap parte del principio según el cual el buen funcionamiento de la administración pública depende de una buena combinación de la organización vertical con los procesos básicos obligatorios y comunes a todos los sectores estructurales, a través de los cuales se materializa el contenido funcional de la gestión pública. Por sus características, las reformas a dichos procesos deben considerarse "reformas transversales". Durante el período gubernamental 2002-2006, los temas transversales del Prap son: empleo público, gestión de activos, estrategia jurídica de la Nación, sistema presupuestal, gestión por resultados, gobierno electrónico, sistemas de información, sistema de contratación pública, control interno, estrategia antitrámites y regulación, supervisión y control. Cada uno de estos temas es lo suficientemente interesante y complejo como para ameritar un artículo independiente. Aquí, nos limitaremos a realizar una breve descripción del tema y de la estrategia que el Gobierno se encuentra implementando para cada uno de ellos. Empleo público El objetivo de esta iniciativa es definir una política estatal integral sobre el empleo público y diseñar e implantar una nueva institucionalidad para la gestión del personal al servicio del Estado. Con base en un análisis de la situación del sistema de administración de personal, de los empleados públicos de la rama ejecutiva en los órdenes nacional, departamental, distrital y municipal, y con base también en el estudio de las experiencias exitosas de otros países, el Gobierno está diseñando un nuevo esquema institucional para la regulación y la administración del empleo. Dicho sistema pretende centralizar la formulación de la política y la expedición de normas y descentralizar la gestión, dejando su aplicación en cabeza de cada entidad. Acceso meritocrático, mantenimiento por desempeño y flexibilidad en la salida son los principios característicos del nuevo esquema de empleo público en Colombia, los cuales se encuentran, en parte, consagrados en el proyecto de ley No. 216 de 2003 Cámara y su acumulado No. 262 de 2003 Cámara, "Por el cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras disposiciones", pendiente de su segundo debate en el Congreso de la República. Gestión de activos El objetivo de esta iniciativa es establecer una política para la administración productiva de los activos del Estado, incluidos los procesos de inventario, titulación, adquisición, asignación, uso y disposición de los bienes del Estado. Se pretende que la administración de los activos responda a criterios de seguridad, productividad, eficacia y eficiencia, en función del interés general. Se encuentran en elaboración los inventarios y la definición de los mecanismos para la valoración y el saneamiento jurídico de los bienes de la Nación, así como el establecimiento de un cronograma para su gestión productiva. Se cuenta además con un proyecto de marco normativo para la adquisición, el registro y el uso de nuevos activos por parte de las entidades del Estado. Una descripción más amplia y precisa sobre esta reforma, se encuentra consagrada en el documento Conpes 3251 sobre "Renovación de la administración pública: Programa para la gestión eficiente de activos públicos (fase I activos fijos inmobiliarios)". Continúa