Más allá del referendo. Por: Hernando Llano Angel

Sentido del referendo

Nuestra realidad política es tan compleja y vertiginosa que temas de actualidad e interés ciudadano, como el referendo, son violentamente desplazados en menos de 24 horas por las tenebrosas y mortales explosiones del carro bomba en El Nogal y la casa bomba de Villa Magdalena en Neiva. Parecemos condenados a vivir en un país que convulsiona todos los días en medio de una crónica violencia y la celebración de periódicas elecciones. De alguna manera sobrevivimos entre tumbas y urnas desde el plebiscito de 1957 hasta el referendo actual. Sólo que en esta ocasión el llamado a las urnas no es una simple elección para escoger representantes que decidan en nuestro nombre, sino que seremos nosotros mismos, con nuestra participación o abstención, quienes decidiremos la suerte del referendo y su contenido reformador de la Constitución del 91.

En efecto, el referendo es un mecanismo de participación ciudadana decisorio, en contraste con las elecciones normales donde decidimos -por así decirlo- quiénes deciden por nosotros en las corporaciones públicas: desde las Juntas Administradores Locales, pasando por los concejos, asambleas hasta el Congreso de la República. Pero tampoco es un mecanismo sustitutivo de la democracia representativa y mucho menos es la instauración de la democracia directa -como exageran algunos apologistas del mismo- pues al fin de cuentas como ciudadanos sólo estamos decidiendo sobre una agenda concertada entre el Ejecutivo y el Legislativo, sin que tengamos la menor oportunidad de pronunciarnos sobre otros temas. Vamos, pues, a decidir sobre una agenda y unos temas en los cuales no hemos participado directamente, sino indirectamente a través de la elección del Presidente, quien lo ha propuesto al Congreso, y de los congresistas que lo han modificado en varios puntos durante su trámite por ambas Cámaras. En otros términos, la tan ilusamente promovida democracia participativa está subordinada a la realmente existente democracia representativa, como sucede en todas las latitudes del mundo político occidental.

La otra peculiaridad de este referendo es que se trata de un referendo de reforma constitucional, incorporado a la ley 796 de 2002, "de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente", exigiendo la Constitución en su artículo 378 que para la aprobación de las reformas "se requiere el voto afirmativo de más de la mitad de los sufragantes, y que el número de estos exceda la cuarta parte (25 por ciento) del total de ciudadanos que integren el censo electoral".

Hablando en cifras aproximadas, lo anterior significa que si el censo electoral actual es de 24 millones de colombianos, se precisan un poco más de seis millones de electores y que además para la aprobación de cada uno de los 18 temas o artículos de la Constitución voten afirmativamente "más de la mitad de los sufragantes", es decir tres millones y pico de ciudadanos. De no alcanzarse el 25 por ciento de los electores el referendo no tendrá ninguna fuerza ni validez reformadora de la Constitución. Es por lo anterior que en esta ocasión los abstencionistas sí son decisorios, razón por la cual su negativa de no asistir a las urnas es también, paradójicamente, una forma de participar, pues una reforma de la Constitución -que es la norma de normas que nos rige a todos y determina las reglas para la renovación y ejercicio democrático del poder político estatal- que no cuente siquiera con el apoyo de seis millones de ciudadanos carecerá de fuerza vinculante y de legitimidad para los 18 millones de ciudadanos restantes.

Ahora bien, analizado el referendo desde la perspectiva de la legitimidad o consentimiento que otorgan a un ordenamiento político y jurídico sus electores, si él cuenta con el respaldo hipotético de máximo un 20 por ciento de los ciudadanos(as) que voten por el SI, es decir, 4.800.000 de los 6.000.000 (25 por ciento mínimo que exige la Constitución, es claro que un respaldo tan pírrico no resuelve nuestro déficit crónico de legitimidad institucional, sino que más bien lo reflejaría de una manera dramática, pues para el 80 por ciento restante de los ciudadanos el referendo no habrá merecido su respaldo. En otras palabras, el porcentaje mínimo de un poco más del 25 por ciento del censo electoral que exige el artículo 378 de nuestra Constitución es, democrática y electoralmente hablando, muy bajo en el propósito de fortalecer la legitimidad de nuestras instituciones y depurarlas de las prácticas políticas del clientelismo y la corrupción. Por ello, la tendencia predominante en otros ordenamientos constitucionales es la exigencia de al menos un 50 por ciento de participación del electorado para que un referendo tenga validez y así evitar la aprobación de reformas que a la postre terminan deslegitimando las propias instituciones estatales por el bajo apoyo y consentimiento de sus ciudadanos.

Contenido del referendo

Pero además de semejante trascendencia política, situada más allá del desempeño coyuntural de cualquier gobierno, el referendo es también una estrategia de gobernabilidad de la actual administración. En efecto, en "El Manifiesto Democrático", que contiene los 100 puntos del programa de gobierno del presidente Uribe, en el noveno, se lee que el "Referendo contra la corrupción y la politiquería incluirá la reducción del Congreso, la eliminación de los auxilios parlamentarios y de sus privilegios en pensiones y salarios".

No obstante hacer referencia a materias tan específicas, el proyecto de referendo presentado por el ministro del Interior y Justicia, Fernando Londoño Hoyos, terminó incluyendo una diversidad y complejidad tal de temas, que ellos van desde los ya mencionados, pasando por la reducción del Estado (supresión de contralorías departamentales, distritales y municipales y las personerías en municipios de más de 100.000 habitantes, tratados en los puntos 9 y 10 del referendo); finanzas públicas sanas (punto 14) previo acuerdo con el Fondo Monetario Internacional; modificación de los períodos de las autoridades territoriales (punto 17); partidos políticos (punto 15) hasta el controvertido tema de la abolición de las dosis personal de estupefacientes, bajo el título de "Lucha contra el narcotráfico y la drogadicción" (punto 16).

Sin duda que la ampliación del temario, además de ser producto de la obvia transacción y negociación de su contenido con los congresistas, obedece a una táctica electoral del gobierno para motivar y convocar al mayor número de ciudadanos a las urnas y alcanzar así el 25 por ciento de votos exigidos por la Constitución. Quizás por lo anterior el ex presidente López, con su peculiar ironía, haya expresado que el referendo se parece más a un plebiscito a favor de Uribe, que propiamente a un referendo constitucional técnicamente formulado.

Pero también habría que agregar que el referendo contiene puntos a favor de la mal llamada "clase política", como ya lo han resaltado analistas y especialistas tan disímiles como Hernando Gómez Buendía, Pedro Medellín Torres y Jaime Castro. En efecto, los tres coinciden en advertir cómo los congresistas se fortalecen mucho más en su capacidad de manejar el presupuesto público, al establecer en el punto 4 que: "El Congreso de la República participará activamente en la dirección y control de los ingresos y los gastos públicos, lo cual comprenderá, tanto el análisis y la decisión sobre la inversión nacional, como sobre la regional", lo cual se hará a través de "audiencias públicas consultivas y del análisis hecho por las comisiones constitucionales y las bancadas de cada departamento". De esta forma, señala Pedro Medellín, "los congresistas adquieren el poder real de asignar los recursos en su territorio y a sus clientelas", pues se eliminan las partidas globales. Al respecto, Gómez Buendía en su columna de la revista SEMANA número 1.084 (febrero 10 al 17) señala: "No habrá partidas globales", o sea que el congresista, diputado o concejal decide sobre cada obra que ejecute el Estado. Este simple retoque entrega a 'politiqueros corruptos' el mayor poder real que hoy tiene un presidente, alcalde o gobernador. Y la ñapa: las audiencias públicas (donde cada congresista lleva su gente) se harán antes, no después de aprobarse la ley, como decía el Proyecto".

Como si lo anterior fuera poco, especialistas en el tema electoral, incluso cercanos a la campaña electoral del presidente Uribe, como Jaime Castro, han demostrado que la fórmula de D'Hondt más el umbral mínimo del 2 por ciento de los votos emitidos válidamente que cada lista de partido o movimiento debe obtener para aspirar a la asignación de curules en el Congreso, terminará premiando a las actuales maquinarias y organizaciones políticas y desestimulando el surgimiento y consolidación de minorías políticas o fuerzas alternativas.

Para terminar este rápido examen de algunos de los puntos más cuestionados del referendo, habría que agregar la incoherencia de prorrogar hasta 2004 el período de los actuales alcaldes, gobernadores, diputados, concejales y ediles, pues somete a la "tiranía de las mayorías citadinas" la continuidad de mandatarios que pueden ser incluso rechazados por los ciudadanos de medianos y pequeños municipios o departamentos, pero a quienes se les ampliaría el período por ser el referendo de carácter nacional y constitucional. De esta forma el referendo termina incurriendo en la politiquería que dice combatir.

Pero no se agotan allí las estratagemas electorales para la promoción del referendo, ya que incluso incurre en vicios de forma que violan la Constitución en su artículo 378, pues éste señala claramente que "El referendo será presentado de manera que los electores puedan escoger libremente en el temario o articulado qué votan positivamente y qué votan negativamente". No obstante la forma explícita y categórica de la anterior disposición constitucional, el referendo desde el primer artículo convoca al "pueblo colombiano para que... decida si aprueba el siguiente proyecto de acto legislativo", excluyendo así sutilmente el verbo rechaza, con el propósito de inducir el voto afirmativo como la única opción válida.

Y todos los demás artículos están precedidos de preguntas saturadas de argumentos persuasivos hacia el voto afirmativo, desconociendo el mandato constitucional que se refiere exclusivamente al temario o articulado y en ningún caso a la formulación de preguntas, como aparecen en el actual, que sutilmente condicionan la libertad del elector. Además, el artículo 378 de la Constitución determina que los electores deben tener la opción de decidir "qué votan positivamente y qué votan negativamente", pero el referendo trae el artículo 19 sobre la "Aprobación integral de este referendo", induciendo al elector a que "Manifieste su aprobación integral". Como si no bastara con los anteriores vicios de forma, el texto del referendo agrega la casilla de "voto en blanco" como una opción para el elector indeciso, cuando la Constitución explícitamente señala que sólo se podrá votar afirmativa o negativamente.

Con la casilla del voto en blanco se busca estimular la votación de los indecisos y los abstencionistas crónicos, para alcanzar así el mínimo de los seis millones de electores.

¿Un referendo para la guerra o la paz?

Tal es el interrogante mayor que surge después de leer el parágrafo del punto 6 del referendo, sobre "Reducción del Congreso", que por su trascendencia debería haber sido incorporado en un punto independiente, pues lo que está en juego es nada menos que la generalización y mayor degradación de la guerra o la transición política hacia la paz. Por ello, es inevitable su transcripción completa para que cada ciudadano responda semejante interrogante:

"Parágrafo: Con el fin de facilitar la reincorporación a la vida civil de los grupos armados al margen de la ley, que se encuentren vinculados decididamente a un proceso de paz, bajo la dirección del gobierno, éste podrá establecer, por una sola vez, circunscripciones especiales de paz para las elecciones a corporaciones públicas que se realicen antes del 7 de agosto del año 2006, o nombrar directamente, por una sola vez, un número plural de congresistas, diputados y concejales, en representación de los mencionados grupos en proceso de paz y desmovilizados. El número será establecido por el gobierno nacional, según la valoración que haga de las circunstancias y del avance del proceso. Los nombres de los congresistas, diputados y concejales a que se refiere este artículo, serán convenidos entre el gobierno y los grupos armados, y su designación corresponderá al Presidente de la República.

Para los efectos previstos en este artículo, el gobierno podrá no tener en cuenta determinadas inhabilidades y requisitos necesarios para ser congresista, diputado y concejal".

Es claro que dicho parágrafo establece un proceso de paz por cooptación del gobierno, pues los grupos previamente deben haber aceptado que la dirección del mismo compete exclusivamente al gobierno y que se trata de una reinserción, después de su desmovilización, sin que medie negociación o acuerdo alguno sobre el carácter de dicha circunscripción de paz y mucho menos sobre el número de sus representantes en las corporaciones públicas, pues éste también será establecido por el gobierno nacional. Lo único que será convenido entre el gobierno y los grupos armados son "los nombres de los congresistas, diputados y concejales a los que se refiere este artículo y su designación corresponderá al Presidente de la República".

Lo insólito es que un asunto de semejante trascendencia, del cual depende la vida o la muerte de miles de compatriotas, aparezca como un parágrafo al final del punto más extenso y complejo del referendo, y que sea precisamente en el que genera mayor simpatía popular, pues se trata nada menos que de la reducción del Congreso, propuesta con la cual la mayoría de electores está de acuerdo. Al votar afirmativamente el punto sexto se estará, pues, avalando dicha estrategia del Ejecutivo, que para ser exitosa demandará de la Fuerza Pública una ofensiva militar de alcance inimaginable y de consecuencias impredecibles, pues ya conocemos a donde nos puede conducir la respuesta terrorista y ubicua de las Farc. Pero esa es la pregunta que cada ciudadano y ciudadana debe responder, bien sea absteniéndose o votando positiva o negativamente, pues en un referendo su responsabilidad es personal e indelegable.