Radiografía del Referendo

Lo comido por lo servido

Uno de los puntos sobre los cuales insiste con mayor énfasis la retórica en favor del referendo, es el de la eliminación de las contralorías de las entidades territoriales.

Se dice que con la plata que se ahorrarán departamentos y municipios al eliminarse sus órganos de control fiscal, se podrán financiar programas complementarios educación para los sectores más vulnerables de la Población Colombiana.

Este es el caballito de batalla que se esgrime hasta el cansancio en todos los consejos comunales, y en los mensajes que invitan a votar favorablemente la pregunta del referendo que suprime las contralorías departamentales y municipales.

En el año 2000, mediante la ley 617, se eliminaron cerca de 100 de las contralorías locales que existían en aquel entonces. Actualmente quedan unas 60, que corresponden básicamente a las de los departamentales y a las de las capitales departamentales. La ley 617 actuó con lógica, y sin necesidad de modificar la constitución para suprimir contralorías, dispuso que en los municipios medianos y pequeños (donde la mayoría de los recursos provienen de recursos de la descentralización que les llegan ya auditados) no se necesitaban contralorías.

Ahora es diferente: el referendo propone eliminar las contralorías de los departamentos y de las ciudades capitales (donde la mayoría de los recursos no provienen de los fondos de la descentralización), con el argumento de que esto les generará algún ahorro que podrán destinar a la educación. Y es cierto. Pero ésta es apenas una verdad a medias. Y las verdades a medias terminan siendo siempre gruesas inexactitudes.

Resulta que como los departamentos y las capitales departamentales no se pueden quedar sin control fiscal, el referendo dispone que, al eliminarse las contralorías territoriales, sus funciones las asumirá la Contraloría General de la República.

Obviamente los departamentos y municipios donde hoy subsisten contralorías, al suprimirse éstas (y después de pagar a su costo las indemnizaciones de quienes queden licenciados) van a liberar unos recursos para fortalecer los programas educativos.

Pero a nivel agregado el ahorro fiscal será mínimo o prácticamente inocuo, pues la Contraloría general de la República va a tener que incurrir en inmensos gastos, que hoy no tiene, para poder hacer el control fiscal en todas las entidades territoriales (departamentos y, municipios) del país.

Este cambio que plantea el referendo -además de tener un sabor marcadamente centralista- entrañará unos costos insospechados y nunca cuantificados por quienes redactaron precipitadamente el referendo, y hoy lo defienden más como un slogan que como una propuesta seria de economía fiscal agregada para el país.

Pues como lo reportó hace poco el periódico El Tiempo (14-08-03), "El Contralor General, Antonio Hernández, sostuvo ayer en la comisión legal de cuentas de la Cámara que la entidad a su cargo no tiene cómo asumir el costo de todo el control fiscal en todo el territorio nacional si se aprueba el referendo. Según Hernández, con los recursos que actualmente cuenta es imposible asumir el costo de todas las contralorías del país".

O sea: es cierto que con la supresión de las contralorías departamentales y municipales se ahorraría una plata a nivel local. Pero simultáneamente, a nivel central, habrá que incurrir en un nuevo gasto muy cuantioso que hoy no se está ejecutando.

Muy probablemente entonces (y hablando en términos de gastronomía fiscal) saldrá lo comido por lo servido, pero con una alta dosis de sazón centralista.

La Teletón Constitucional

En un seminario que tuvo lugar en la Universidad Externado de Colombia la semana pasada, se estableció que en éste momento se discuten en el Congreso cambios a 120 artículos de la Constitución, es decir, a cerca de un tercio del articulado de la Carta Política.

De esta Teletón Constitucional no quedará probablemente sino el cansancio. Pero de las carreras constitucionales resulta algo más grave: el desorden institucional.

Quiero ilustrar con un ejemplo concreto el tipo de improvisaciones a que está conduciendo esta carrera constitucional, a la se le ha dado largada con la activa participación del Gobierno como maestro de ceremonias.

En la pregunta número 13 del Referendo ( redactada naturalmente por el Gobierno y que suprime el Fondo Nacional de Regalías) se refrenda la subsistencia de "Cormagdalena": la Corporación del Valle del Magdalena creada por la Constitución Nacional del 91.

Dice, en efecto, el inciso primero del artículo 361 de la Constitución, tal como quedaría en el evento de que en el referendo se aprobara esta pregunta: " Los ingresos provenientes de las Regalías que no sean asignados a los departamentos, municipios y distritos productores y portuarios, y a Cormagdalena, se destinarán a las entidades territoriales, en los términos que señale la ley".

O sea: de puño y letra del gobierno, según este artículo del referendo, se mantienen la existencia y las rentas de Cormagdalena.

Sin embargo, oh sorpresa! En el artículo 23 del Acto legislativo que presentó el mismo Gobierno el pasado 20 de julio puede leerse: " Deróguese el artículo 331 y el inciso final del artículo 350" de la Constitución Política.

Y ¿qué dicen estas normas de la Constitución que el Gobierno- también de su puño y letra- está proponiendo derogar ahora? Crean la Corporación del río de la Magdalena (Cormagdalena).

La propuesta del acto legislativo del 20 de julio la sustenta el gobierno diciendo que " la derogatoria del artículo 331 y la eliminación de Cormagdalena se fundamenta en el hecho de que los objetivos para los cuales ha sido creada no han sido cumplidos..." Pero esas consideraciones no fueron las mismas cuando se redactó el Referendo, en el que no solamente se mantiene Cormagdalena sino que se crea una Corporación análoga para el Río Cauca.

Dicho de otra manera: el Referendo le asegura recursos y sobrevivencia jurídica a la Corporación del valle del Magdalena, pero a renglón seguido el mismo gobierno propone derogar la existencia de dicha Corporación.

Acá no entraremos a discutir cual de estas dos propuestas tiene mejor sustentación. No es la ocasión tampoco para discutir tampoco cómo se manejaría racionalmente la cuenca de nuestro gran río -que se está convirtiendo en una monumental cloaca desforestada- si su ordenamiento ambiental pasa a depender, ya no de una autoridad única sino del anárquico capricho de los departamentos ribereños. Sólo deseo resaltar la sorprendente incongruencia en que incurre el Gobierno al presentar, él mismo, dos reformas constitucionales perfectamente contradictorias, sobre un tema tan delicado.

Este es el tipo de propuestas que nos están llevando a la deriva -no sólo por el río Magdalena sino por toda la geografía nacional- y que aparecen en la atolondrada Teletón Constitucional que está comenzando.

Referendo sin quórum

Los referendos son una arma muy utilizada en las democracias occidentales. E Italia es, probablemente, la campeona en cuanto a su utilización. Desde que se estableció el mecanismo en la península Itálica se han votado 55 referendos. Los últimos dos tuvieron lugar la semana pasada, con un resultado sorprendente: fueron derrotados por falta de quórum electoral.

En efecto: se trataba de que el pueblo Italiano decidiera dos asuntos muy concretos: en primer lugar, se debía decidir si se abrogaba por consulta popular una ley actualmente vigente por la cual, cuando de hace un despido sin justa causa en una empresa de menos de 16 trabajadores no procede el reenganche automático sino una simple indemnización, al contrario de las empresas de mayor número de trabajadores donde el reenganche es obligatorio. Y en segundo lugar, se debía decidir si se derogaban o no las leyes que establecen servidumbres obligatorias en el tendido de líneas de alta tensión sobre predios privados. En este caso se aducían por sus promotores razones ambientales.

Ambos referendos cayeron derrotados por falta de quórum. Las leyes Italianas exigen, para que el referendo se entienda aprobado, que se recaude a su favor al menos el 50 por ciento mas uno de los votos de quienes tienen derecho a sufragar. En este caso solo se registraron el 25,7 por ciento a favor de las abrogatorias populares, o sea, las iniciativas referendarias murieron por falta de quórum electoral.

Resulta interesante hacer algunas breves comparaciones entre la práctica del referendo en Italia y el que va a comenzarse a practicar en Colombia, por tratarse de un sistema bastante maduro el uno y de primera aplicación el otro.

En primer lugar: llama la atención lo precisas y concretas que son las preguntas en Italia, frente a la cascada de complejísimas preguntas que están previstas para los ciudadanos Colombianos (19, a no ser que la Corte Constitucional disponga lo contrario).

Los estudios de derecho público que se han elaborado recientemente en Italia demuestran que los referendos que han tenido más éxito, y los que mejor se ajustan al espíritu constitucional, son aquellos que se redactan de una manera clara y de fácil comprensión para la ciudadanía.

En segundo lugar: es notable la diferencia entre las normas italianas y las colombianas en cuanto al quórum requerido para que un referendo se entienda aprobado. Mientras las Italianas exigen el voto favorable de al menos el 50 por ciento del censo electoral, las colombianas apenas requieren el 25 por ciento. Es decir, es doblemente exigente el primero con relación al segundo.

La razón que se da en Italia para justificar este quórum electoral tan exigente es que como se trata o de cambiar la Constitución o de abrogar leyes que han sido aprobadas por la representación popular en el parlamento, y para que no se abuse del mecanismo, debe exigirse una mayoría muy alta.

En tercer lugar: el debate sobre si es lícito o no utilizar un llamado a la abstención para combatir un referendo está ampliamente superado en Italia donde, desde comienzos de los años noventas, se practica esta estrategia como una vía lícita y usual para combatir los referendos por quienes discrepan de sus contenidos.

Y finalmente: podría anotarse como cuarta y última diferencia que en Italia, como es normal tratándose de un sistema ya bastante maduro (inclusive ya hay algunos analistas que comienzan a hablar de "fatiga referendaria") los referendos o son de origen ciudadano, o son los mismos partidos de la oposición quienes los promueven.

Los referendos de origen gubernamental no son corrientes pues se supone que el gobierno tiene en el Parlamento sus mayorías, y no tiene necesidad por lo tanto de recurrir al referendo para sacar adelante sus iniciativas.

En Italia el referendo se considera más bien como un mecanismo de defensa de la oposición. Con la convocatoria de referendos la oposición trata de demostrar que sobre algún punto específico de trascendencia nacional, la opinión pública piensa de manera distinta a las mayorías parlamentarias afectas al gobierno de turno.

El referendo desenganchado

El fallo de la Corte sobre la ley del referendo tuvo un gran mérito: le quitó todos los "ganchos" que le había colgado el Gobierno a lo largo de su discusión en el Congreso; que nada tenían que ver con la esencia de la consulta popular; que habían sido irregularmente introducidos a lo largo del trámite parlamentario; y que no buscaban otra cosa que sesgar la opinión de los electores hacia un voto preconcebido.

Tal era el propósito de iniciativas que afortunadamente se cayeron como la prórroga de los mandatos de los gobernantes locales; los prólogos a las preguntas que inducían la opinión ciudadana hacia unas determinadas respuestas; y por supuesto, la pregunta final del voto en bloque.

Así las cosas, la votación del referendo va a quedar circunscrita a la conveniencia o inconveniencia que cada ciudadano le encuentre a las quince preguntas que han sobrevivido al escrutinio de la Corte.

Por eso (aunque el referendo luego de la "peluqueada" constitucional continúa siendo aún demasiado largo) lo que sigue ahora es un esfuerzo pedagógico para explicar a la ciudadanía cual es exactamente el alcance de cada pregunta. Para que pueda, así, formarse un juicio sobre las ventajas o inconvenientes del larguísimo interrogatorio propuesto.

Dos observaciones sobre el debate que se avecina.

Primero: el gobierno ha fijado como fecha para el referendo el 25 de octubre, víspera de las elecciones para elegir gobernadores, alcaldes, diputados y concejales. La Constitución prohíbe que las elecciones y los referendos tengan lugar el mismo día.

Si bien es cierto con la escogencia de esta fecha se cumple formalmente con el mandato constitucional, puesto que las elecciones y el referendo tendrán lugar en días diferentes, sin embargo el espíritu de la norma constitucional se desconoce.

¿Por qué?

Lo que quiere la Constitución es que en las elecciones para escoger cuerpos colegiados o mandatarios locales, la gente se concentre en establecer cuales son las personas más idóneas para orientar el departamento o el municipio respectivo, por sus programas administrativos y por sus trayectorias. Y que en los debates de los referendos la atención se concentre, exclusivamente, en definir si se juzgan convenientes o no las preguntas que se formulan.

Ineludiblemente -por la cercanía de las fechas que han quedado establecidas- las campañas municipales y departamentales se mezclarán con la del referendo. Y eso es precisamente lo que no quiere la Constitución que suceda. Hubiera sido mucho más adecuado espaciar más las fechas entre uno y otro certamen electoral

La otra reflexión es la siguiente: el gobierno tiene desde luego la facultad de explicar las bondades del referendo que diseñó y que patrocina, y el deber de explicarlo a la ciudadanía. Lo segundo puede hacerse con recursos públicos; lo primero no.

Hacer proselitismo gubernamental a favor del referendo utilizando para ello recursos de todos los contribuyentes sería un claro abuso de autoridad. Ya han salido unos grupos empresariales diciendo que le invertirán 3.500 millones de pesos a la campaña por el "sí". Es una suma extravagante, pero son recursos privados.

Lo que sería inaceptable es que el gobierno -con recursos de todos los colombianos- adelantara una campaña más allá de lo estrictamente pedagógico, o sea, una campaña proselitista gubernamental por el "sí".

El equilibrio del debate dependerá pues, en gran medida, de que el gobierno respete estos delicados linderos.

Sólo así -que es como debe entenderse el cabal espíritu del reciente fallo de la Corte Constitucional- la gente podrá votar a conciencia y sin presiones sobre cada una de las quince preguntas del referendo. Que es de lo que se trata.